7月6日，北京市政府網(wǎng)站公布《北京市“十三五”時(shí)期人力資源和社會(huì)保障發(fā)展規(guī)劃》，提出北京市將落實(shí)國家基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌和漸進(jìn)式延遲退休年齡政策。目前，漸進(jìn)式延退政策已經(jīng)擬定，正在按程序報(bào)經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)。這意味著，北京實(shí)施延退政策已步入倒計(jì)時(shí)。
實(shí)施“延遲退休年齡”的政策，是十八屆三中、五中全會(huì)提出的目標(biāo)。此前，人社部曾透露，延退具體方案將于向公眾征求意見，2017年正式出臺(tái)，而最根本的原則，是“小步慢走，漸進(jìn)到位”，給公眾做好心理準(zhǔn)備的時(shí)間，在政策出臺(tái)后至少五年，才會(huì)漸進(jìn)式實(shí)施。在延退政策還未取得廣泛社會(huì)共識(shí)之時(shí)，北京如何落實(shí)延退政策，不僅將對(duì)北京社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響，對(duì)于全國延退政策的實(shí)施，也具有先驗(yàn)意義。北京實(shí)施延退政策有什么獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，需要在哪些方面配套改革以擴(kuò)大社會(huì)共識(shí)，有沒有可能形成可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)，能給產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)帶來什么變化，將決定著延退制度實(shí)施的進(jìn)度和最終效應(yīng)。
延退政策的出發(fā)點(diǎn)
延退之所以成為政策選項(xiàng)，在于中國目前是世界上退休年齡最早的國家。
研究制定和以漸進(jìn)方式實(shí)施延退政策，是對(duì)老齡化趨勢(shì)、延長人口紅利、減輕國家養(yǎng)老金支出壓力、優(yōu)化勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)等綜合考量的結(jié)果。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，中國13.67億人口中，60歲及以上的老人2.12億人，占總?cè)丝诘?5.5%;65歲及以上人口數(shù)為1.37億人，占比10.1%。按照國際通行標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)國家或地區(qū)60歲以上老年人口占人口總數(shù)的10%，或65歲以上老年人口占人口總數(shù)的7%，就意味著這個(gè)國家或地區(qū)處于老齡化社會(huì)。以此來看，中國已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會(huì)階段。而且，老齡化程度還在不斷加深。據(jù)世衛(wèi)組織預(yù)測，到2050年，中國將有35%的人口超過60歲，成為世界上老齡化最嚴(yán)重的國家。
中國老齡化的出現(xiàn)和發(fā)展趨勢(shì)，與其他國家迥然不同。發(fā)達(dá)國家中，法國進(jìn)入老齡化社會(huì)用時(shí)115年，美國是60年，德國40年，日本24年，而中國僅用了18年。中國之所以出現(xiàn)“未富先老”的特殊走勢(shì)，是預(yù)期壽命增加和生育率持續(xù)下降共同作用的結(jié)果。如果這種情況持續(xù)下去，勞動(dòng)力供給將持續(xù)下降，社會(huì)撫養(yǎng)比將持續(xù)上升，中國經(jīng)濟(jì)的比較優(yōu)勢(shì)將無從發(fā)揮，人們的生活質(zhì)量將難以提高。因此，必須未雨綢繆。
延退之所以成為政策選項(xiàng)，在于中國目前是世界上退休年齡最早的國家，平均退休年齡不到55歲。這大大低于全球水平，更低于其他進(jìn)入老齡化社會(huì)的國家的水平。歐美國家平均退休年齡在62B67歲之間，墨西哥男性退休年齡甚至達(dá)到72歲。適當(dāng)延遲退休，已是國際社會(huì)的普遍選擇。而現(xiàn)在，中國正處于實(shí)施延退政策的時(shí)機(jī)窗口。按照有關(guān)部門測算，目前還處在社會(huì)撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)比較輕的時(shí)期，人口的總撫養(yǎng)比是36.2，調(diào)整完善退休政策還可從容進(jìn)行，能給社會(huì)一個(gè)理解和適應(yīng)的時(shí)間。而如果平均退休年齡達(dá)到經(jīng)合組織(OECD)64歲的水平，人口紅利就可長期保持。此外，養(yǎng)老金結(jié)余年均可增加200億元以上，從而與老齡化加深同步。
就北京而言，深度老齡化所面臨的挑戰(zhàn)同樣存在。據(jù)北京度《健康白皮書》披露，北京人均期望壽命已達(dá)到81.81歲。從人口比例看，已完全進(jìn)入老齡化社會(huì)。隨著近年來二孩政策放寬，北京出生率有回升之勢(shì)。這些趨勢(shì)表明，未來北京少兒和老年人口的負(fù)擔(dān)系數(shù)將出現(xiàn)增長越來越快的態(tài)勢(shì)�？梢哉f，逐步實(shí)施延退，既是落實(shí)國家戰(zhàn)略，也是針對(duì)北京未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的政策“投資”。
北京的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)
北京的社會(huì)撫養(yǎng)比較低，可以從容制定并實(shí)施延退政策，用較長的時(shí)間爭取社會(huì)共識(shí)。
實(shí)施延退政策，必須根據(jù)自身人口結(jié)構(gòu)、人力資源分配與供求、勞動(dòng)力教育程度、社會(huì)保障水平等多重因素，制訂出穩(wěn)妥計(jì)劃，最大程度取得社會(huì)共識(shí)。與其他地區(qū)相比，北京在許多方面具有一定的優(yōu)勢(shì)。從人口結(jié)構(gòu)看，北京戶籍居民結(jié)構(gòu)為“紡錘形”，即位于兒童和老齡兩端的較窄，中間年齡段人口較多。最突出的是45B60歲年齡段和25B35歲年齡段，這是上世紀(jì)50、60年代第一個(gè)出生高峰及上世紀(jì)70、80年代改革開放后第二個(gè)出生高峰的結(jié)果。這意味著，北京的社會(huì)撫養(yǎng)比較低，可以從容制定并實(shí)施延退政策，用較長的時(shí)間爭取社會(huì)共識(shí)。
從人力資源的分配與供求看，根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，北京的社會(huì)階層結(jié)構(gòu)為，國家與社會(huì)管理者階層占0.48%，企業(yè)負(fù)責(zé)人階層占2.49%，專業(yè)技術(shù)人員階層占20.39%，辦事人員階層占15.46%，商業(yè)服務(wù)人員階層占33.82%，產(chǎn)業(yè)工人階層占21.54%，農(nóng)民階層占5.81%。相較而言，延退的阻力小于其他地方。此外，由于異地人才、高校畢業(yè)生留京愿望強(qiáng)烈，北京的勞動(dòng)力供應(yīng)不虞◇乏，勞動(dòng)力素質(zhì)面也較高，他們對(duì)延退的態(tài)度與公務(wù)員群體接近，對(duì)延退有較高的可接受程度。
從社會(huì)保障水平看，據(jù)北京市人社局發(fā)布的2015年北京社保事業(yè)發(fā)展報(bào)告，全年社會(huì)保險(xiǎn)基金收入2601.4億元，支出1848億元，當(dāng)年結(jié)余753.4億元，這在全國居于前列。不存在養(yǎng)老金支付壓力，便于北京實(shí)施延退政策時(shí)能更多地考慮養(yǎng)老金并軌、代際公平等深層次的改革問題，積累改革經(jīng)驗(yàn)。
不過，北京實(shí)施延退政策也面臨一些不利因素。當(dāng)前，疏解非首都核心功能是重點(diǎn)工作，部分企事業(yè)單位的外遷，會(huì)增加相關(guān)單位工作人員的疑慮，延退是否會(huì)增加因外遷已經(jīng)增加的工作成本，是否還能享受北京較高水平的養(yǎng)老待遇等，可能成為實(shí)施延退的阻力。此外，郊區(qū)農(nóng)民農(nóng)轉(zhuǎn)居和就業(yè)將對(duì)社�；饚矶啻髩毫Φ龋残枰鄳�(yīng)預(yù)案。還要看到，盡管延退有助于高精尖項(xiàng)目工作人員繼續(xù)發(fā)揮作用，但不足以彌補(bǔ)外來勞動(dòng)力急劇減少留下的勞動(dòng)力空缺。在經(jīng)濟(jì)增速放緩的形勢(shì)下，如何調(diào)劑、分配低端勞動(dòng)崗位的勞動(dòng)力，保證就業(yè)的穩(wěn)定，不出現(xiàn)延退者占據(jù)新求職者崗位的現(xiàn)象，也是一大考驗(yàn)。
實(shí)施延退的兩個(gè)主軸
發(fā)揮北京在實(shí)施延退方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，需要設(shè)立兩個(gè)軸心：產(chǎn)業(yè)調(diào)整和民生。
發(fā)揮北京在實(shí)施延退方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，盡可能凝聚共識(shí)，避免形成不必要的沖擊，需要設(shè)立兩個(gè)軸心:一是順應(yīng)產(chǎn)業(yè)調(diào)整趨勢(shì)，二是始終把民生放到重要考量位置，以期將經(jīng)濟(jì)和社會(huì)正向效益最大化。
去年，北京一二三產(chǎn)的結(jié)構(gòu)比例優(yōu)化到0.6:18.7:80.7，服務(wù)業(yè)占GDP比重首超80%，接近國際大都市發(fā)展水平。此外，高端產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)的特征明顯，北京已是全國最重要的金融中心、文化創(chuàng)意中心、信息軟件中心、高端制造業(yè)中心之一。北京既是資本的聚集地，也是智慧的聚集地。但與此同時(shí)，大量低端產(chǎn)能仍未消除，民生水平仍參差不齊，周邊經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的聚合效應(yīng)仍低于長三角和珠三角地區(qū)。與美國東北部“銹帶地區(qū)”復(fù)興時(shí)期相比，在公共政策、產(chǎn)業(yè)政策、城市發(fā)展規(guī)劃等方面也還有差距。
在這樣的背景下，又逢經(jīng)濟(jì)增速放緩之時(shí)，實(shí)施延退政策必須把全要素生產(chǎn)率的提高與延退政策的契合放到突出位置，確保不因延退引發(fā)經(jīng)濟(jì)增長曲線下滑。根據(jù)此前各智庫和研究機(jī)構(gòu)給出的延退版本，有主張采取“一刀切”方式的，有主張從女性開始實(shí)施遲退的，有主張每年延退幾個(gè)月直到統(tǒng)一延遲退休年齡的，等等�？偟膩砜矗瑹o論是主張剛性退休方式的，還是彈性退休方式的，實(shí)際上都還是“一刀切”思維，退休年齡的上限怎么測算，按性別區(qū)分退休是否會(huì)遭到民意反對(duì)等，論述都不充分。站在全國角度，這種實(shí)施方式或許有利于延退的推進(jìn)效率，但未必適用于不同地方。
依筆者看，至少不應(yīng)把性別或年齡作為延退的全部參照系。按照不同地方的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在不同產(chǎn)業(yè)實(shí)施不同延退方案，或許對(duì)于經(jīng)濟(jì)的沖擊力最小。以北京為例，建設(shè)以企業(yè)為主體的創(chuàng)新體系、發(fā)展“高精尖”產(chǎn)業(yè)、推動(dòng)京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、統(tǒng)籌信息化建設(shè)等是今年兩會(huì)確定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方略。“高精尖”產(chǎn)業(yè)需要有經(jīng)驗(yàn)的人才，各行業(yè)也需要“高精尖”人才，因此可以按自愿原則，率先在這部分群體試行延退，這對(duì)于就業(yè)需求最大的中低端就業(yè)市場的沖擊力不大，還可以保證人才向周邊進(jìn)行智力輸出，推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展，這樣，就可在延退與北京發(fā)展戰(zhàn)略之間找到契合點(diǎn)。
民生是另一個(gè)延退主軸。中低端崗位本就勞動(dòng)強(qiáng)度大，回報(bào)率偏低，實(shí)施延退應(yīng)放在第二步。通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅率調(diào)整、市場激勵(lì)等方式提高這些工作崗位的容納度和回報(bào)率，才有可能保證就業(yè)不被沖擊，與百姓相關(guān)的服務(wù)質(zhì)量不受影響。
按產(chǎn)業(yè)、分階段實(shí)施延退，才能讓經(jīng)濟(jì)和民生少受沖擊，才有可能獲得更多社會(huì)共識(shí)，并為推進(jìn)相關(guān)改革打下基礎(chǔ)。
北京延退的先驗(yàn)意義
推動(dòng)相關(guān)改革，并努力向深水區(qū)推進(jìn)，北京先行實(shí)施的延退政策，就可以產(chǎn)生增值改革效益。
客觀上，北京的首都功能、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展特點(diǎn)以及社會(huì)保障水平等決定了，北京落實(shí)延退的方式未必適合其他地區(qū)。比如，已經(jīng)出現(xiàn)養(yǎng)老金缺口的地區(qū)，延退的利益性考量會(huì)更多;“三高”產(chǎn)能亟待消化的地區(qū)，在企業(yè)去產(chǎn)能和員工轉(zhuǎn)崗壓力下，會(huì)更傾向于采取“一刀切”式政策，等等。北京實(shí)施延退也有個(gè)推動(dòng)、實(shí)施和評(píng)估的過程。因此，在一段時(shí)間內(nèi)北京延退都難以具備可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。
但是，這并不代表北京實(shí)施延退沒有先驗(yàn)意義。自延遲退休政策漸趨明朗以來，從學(xué)界到坊間，對(duì)延退的方式爭議不斷。核心問題是:延退到底能不能起到補(bǔ)充養(yǎng)老金的作用，是否會(huì)在勞動(dòng)者之間造成代際不公平，不同群體的養(yǎng)老金差異是否會(huì)因此更加擴(kuò)大，等等。
必須指出，盡管延退能起到彌補(bǔ)養(yǎng)老金潛在缺口的作用，但不是唯一選擇甚至不是主要選擇。在引入延退這種偏行政化的措施的同時(shí)，也需要注重引入市場機(jī)制。僅僅打破過去養(yǎng)老金只能用于存銀行或投資國債的束縛，讓養(yǎng)老金按比例入市，其年收益率就會(huì)超過延退所得。這已被入市的社�；痱�(yàn)證。此外，大量沉睡在賬戶上的養(yǎng)老金還未盤活，由此造成了貶值損失。改革政府性基金的管理方式，養(yǎng)老金就可以得到善用，起到彌補(bǔ)缺口的作用。因此，不能因?yàn)檠油司洼p忽補(bǔ)充養(yǎng)老金這一訴求中的改革要求。
同樣，對(duì)于是否會(huì)造成代際不公或公務(wù)員與企業(yè)職工養(yǎng)老待遇不公的問題，也需要改革而非延退來回答。增加退休人員的退休待遇，以財(cái)稅改革的方式補(bǔ)償中低端勞動(dòng)者，擴(kuò)大就業(yè)，是對(duì)代際不公的最好回答。而對(duì)于愿意延退的公務(wù)員群體與不愿意延退的企業(yè)職工群體，進(jìn)一步推動(dòng)養(yǎng)老金并軌，讓不同群體有相近的養(yǎng)老預(yù)期，才能彌合立場分歧，讓延退獲得更多支持。
《北京市“十三五”時(shí)期人力資源和社會(huì)保障發(fā)展規(guī)劃》提出，要推進(jìn)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)，適度提高離退休人員基本養(yǎng)老金、城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金和福利養(yǎng)老金水平，適度縮小不同群體之間差距等，為引入市場機(jī)制、注重代際公平和不同群體的養(yǎng)老公平預(yù)留了改革空間。在條件成熟的情況下依照國家政策推動(dòng)相關(guān)改革，并努力向深水區(qū)推進(jìn)，北京先行實(shí)施的延退政策，就可以產(chǎn)生增值改革效益，為全國養(yǎng)老制度的整體改革提供借鑒。這是北京實(shí)施延退的最大價(jià)值所在。
