六中全會修改黨內(nèi)監(jiān)督條例變化解讀
日前,《*關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》發(fā)布。這是我們黨成立90多年來,第一次對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行集中清理,意義不言而喻。
為什么要開展這次集中清理?具體如何進行清理?集中清理對提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力有何影響……帶著這些問題,本報記者近日采訪了有關(guān)方面負責人和專家學(xué)者,一一進行詳解。
摸清“家底”、全面清理,一攬子解決黨內(nèi)法規(guī)制度“四不”問題
談及中央為何部署開展這次集中清理工作,黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、中央辦公廳法規(guī)局負責人表示,清理工作的意義可以用“三個工程”來概括:一是“基礎(chǔ)工程”,通過全面清理可以摸清黨內(nèi)法規(guī)制度的“家底”;二是“系統(tǒng)工程”,通過清理可以維護黨內(nèi)法規(guī)制度體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一;三是“戰(zhàn)略工程”,通過清理有利于明確下一步黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的方向、重點和著力點。
將視線回溯。新中國成立以來特別是改革開放以來,我們黨制定了大量黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件,為規(guī)范黨組織工作、活動和黨員行為,增強黨的創(chuàng)造力凝聚力戰(zhàn)斗力提供了重要制度保障。但由于缺乏清理機制,新中國成立以來還沒有對出臺的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件開展過集中清理。
“這就造成黨內(nèi)法規(guī)制度十分龐雜、新舊并存,相當程度上存在不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的‘四不’問題,特別是有的規(guī)定滯后于實踐發(fā)展和形勢任務(wù)需要;有的規(guī)定同黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸,同憲法和法律不一致;有的規(guī)定相互之間交叉重復(fù)、沖突打架!敝醒朦h校黨建部教授任鐵纓說。
中央黨校政法部教授肖立輝認為,不少黨員干部對黨內(nèi)到底有多少部黨內(nèi)法規(guī),這些黨內(nèi)法規(guī)是如何規(guī)范黨組織和黨員行為的,并不十分清楚。因此,清理“家底”,對于黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)就顯得十分必要。
專家認為,黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的這些問題,有損黨內(nèi)法規(guī)制度的嚴肅性和權(quán)威性,有礙黨內(nèi)法規(guī)制度的貫徹執(zhí)行,也不利于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的順利推進。借鑒開展法律清理、行政法規(guī)清理的做法,對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件予以集中清理,一攬子解決黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的“四不”問題,十分必要。
中央對開展清理工作高度重視,將其作為加強黨的制度建設(shè)的一項重要舉措和任務(wù)來部署!吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定,黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)應(yīng)當適時對黨內(nèi)法規(guī)進行清理。去年,中央批準印發(fā)《*辦公廳關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》,正式啟動了黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作。
中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和部署,清理工作按照“由近及遠、先上位后下位”思路進行
為做好這次集中清理工作,中央批準成立了由中央辦公廳牽頭,中央紀委、中央組織部、中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、中央政法委、國家檔案局、國家保密局等單位參加的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作領(lǐng)導(dǎo)小組,小組辦公室設(shè)在中央辦公廳法規(guī)局。隨后,各地區(qū)、中央有關(guān)部門也相應(yīng)成立了清理工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。
記者從中央辦公廳法規(guī)局了解到,此次清理工作遵循五條原則:
——以黨章和憲法為根本依據(jù),凡是同黨章規(guī)定或者憲法、法律相抵觸的,都應(yīng)通過清理予以廢止或者修改;
——維護黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性,對同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸的,或者與其他同位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相沖突的,應(yīng)通過清理予以廢止或者修改;
——堅持與時俱進,適應(yīng)世情國情黨情的發(fā)展變化,善于吸納這些年來黨的工作和黨的建設(shè)取得的創(chuàng)新成果;
——堅持實事求是,考慮歷史條件,立足黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實際,突出清理重點,積極穩(wěn)妥地做好清理工作;
——統(tǒng)籌推進,在中央領(lǐng)導(dǎo)下,統(tǒng)一部署,統(tǒng)一標準,統(tǒng)一行動,協(xié)調(diào)一致地開展工作,確保把這項任務(wù)完成好。
這次清理工作時間跨度大、涉及主體多、覆蓋范圍廣、文件數(shù)量多,任務(wù)十分繁重。清理范圍包括新中國成立至2012年6月期間制定的所有黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件,既有中央制定的,也有中央紀委、中央各部門和各省區(qū)市黨委制定的。納入清理范圍的規(guī)范性文件,是指雖未使用黨內(nèi)法規(guī)名稱和體例格式,但包含法規(guī)性內(nèi)容、具有黨內(nèi)法規(guī)效力、可以反復(fù)適用的現(xiàn)行有效文件。
任鐵纓等專家認為,此次集中清理的一大亮點,就是工作思路清晰,即按照“由近及遠、先上位后下位”的思路進行。
所謂由近及遠,是指清理工作分兩個階段實施:第一階段清理1978年至2012年6月底前制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件,第二階段清理新中國成立后至1978年前制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。
所謂先上位后下位,是指先對中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行清理,中央紀委、中央各部門和各省區(qū)市黨委同步啟動清理工作,但要待中央《決定》出臺后,再對照中央清理意見開展審核、審批等工作。全部清理工作將于12月底前完成。
據(jù)介紹,納入第一階段清理范圍的中央文件共767件,中央紀委、中央各部門及各省區(qū)市清理的文件加起來逾2萬件。
“在不到一年時間內(nèi),清理30多年來制定的中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件,這本身就是一個浩大的工程。”肖立輝感言,清理工作要對每一件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行評估研判,任務(wù)確實是相當繁重的。
據(jù)介紹,這次中央發(fā)布《決定》,是第一階段清理工作的重要成果,標志著中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件第一階段清理任務(wù)完成,隨即轉(zhuǎn)入第二階段。各地區(qū)各部門在對照中央《決定》完成第一階段清理工作后,也將轉(zhuǎn)入第二階段。
767件中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中,廢止和宣布失效近四成
集中清理黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件,是一項極其嚴肅的工作,必須有嚴格的程序作保證。那么,梳理出來的法規(guī)和規(guī)范性文件該如何處理?
據(jù)介紹,這次清理主要采取了廢止、宣布失效、繼續(xù)有效等處理方式。具體分為三大類:
——決定廢止162件,占清理文件總數(shù)的21%。廢止的主要有3種:一是文件主要內(nèi)容同黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸,或者同憲法和法律不一致;二是明顯不適應(yīng)現(xiàn)實需要;三是已被新的規(guī)定涵蓋或者替代。比如,1984年出臺的關(guān)于黨政機關(guān)和黨政干部經(jīng)商辦企業(yè)的一個文件,規(guī)定黨政機關(guān)在職干部在不保留原來職務(wù)的前提下可以保留公職經(jīng)商辦企業(yè),這與《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準則》等規(guī)定沖突。鑒此,中央決定廢止該《決定》。
——宣布失效138件,占清理文件總數(shù)的18%。宣布失效的主要有2種:一是文件的調(diào)整對象已消失;二是文件適用期已過或者文件規(guī)定的階段性任務(wù)已經(jīng)完成,文件事實上已不再執(zhí)行。比如,中央2000年批準印發(fā)的《深化干部人事制度改革綱要》,是對2001—2010年期間干部人事制度改革進行階段性部署的文件。鑒于該文件的適用期已過,中央決定宣布其失效。
——繼續(xù)有效467件,占清理文件總數(shù)的61%。繼續(xù)有效的有3種:一是文件內(nèi)容不存在問題;二是文件內(nèi)容雖然存在一些問題,但不影響繼續(xù)執(zhí)行,廢止、修改的必要性不大;三是文件內(nèi)容存在一些問題,需要進行修改,但修改前繼續(xù)有效。決定予以修改的文件共42件。比如,中央2003年印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》,有些規(guī)定比較原則,操作性不強,約束力不夠。黨的十八大提出,要加強黨內(nèi)監(jiān)督,嚴格規(guī)范權(quán)力行使,加強對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的監(jiān)督。為此,中央決定修改該《條例》,細化相關(guān)規(guī)定,健全監(jiān)督方式方法,完善監(jiān)督程序,增強監(jiān)督實效,推動實現(xiàn)把權(quán)力關(guān)進制度籠子里的目標。
中央辦公廳法規(guī)局負責人強調(diào),這次廢止和宣布失效的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件,在規(guī)范黨內(nèi)生活、加強黨的建設(shè)、推動黨的工作等方面曾經(jīng)發(fā)揮了重要歷史作用,今后仍有借鑒參考價值,應(yīng)按照檔案管理有關(guān)規(guī)定,做好存檔、查檔利用等管理工作。
避免“破窗效應(yīng)”,集中清理有助于提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力
黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是一個不斷向前推進的過程,只要出臺新規(guī)定,就有必要對已往的類似規(guī)定進行“檢視”,以免新老規(guī)定沖突打架。因此,既要重視定期的集中清理,也要重視日常的即時清理。
中央《決定》要求,各地區(qū)各部門要抓緊建立健全定期清理和即時清理機制,一般每5年對黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件開展一次集中清理。同時,在制定或者修改黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件時,同步對與之不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行清理,以實現(xiàn)清理工作經(jīng);、制度化、規(guī)范化。
制度的生命力在于執(zhí)行。不久前在河北考察調(diào)研時指出,有些政策規(guī)定是約束性的,有些明確是剛性要求,卻成了“稻草人”,成了擺設(shè),這樣就會形成“破窗效應(yīng)”。
這次中央《決定》落實重要指示精神,明確要求各地區(qū)各部門對繼續(xù)有效的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進一步加大貫徹落實力度,完善制度實施后評估機制、督查機制、問責機制,加強對制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查,嚴肅查處違規(guī)行為,堅決糾正有令不行、有禁不止現(xiàn)象,切實維護黨內(nèi)法規(guī)制度的嚴肅性和權(quán)威性,確保各項制度規(guī)定成為必須遵守的剛性約束。
“黨的制度建設(shè),既要實現(xiàn)有規(guī)可依,更要保證有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴、違規(guī)必究!眹倚姓䦟W(xué)院法學(xué)部教授胡建淼認為,通過集中清理,剔除了那些不該繼續(xù)執(zhí)行和事實上已不再執(zhí)行的黨內(nèi)法規(guī)制度,可以為黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行有效“減負”,使執(zhí)行的資源更加聚焦,也為執(zhí)行“充了電、增了壓”。
在專家們看來,黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件首次集中清理的啟動和階段性任務(wù)的完成意義重大,有利于把黨內(nèi)法規(guī)制度的籠子扎得更牢更實,也有利于推動黨的制度建設(shè)與國家法治建設(shè)“聯(lián)動格局”的形成,是提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平的必然要求,是踐行中國共產(chǎn)黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政理念的重要舉措。