浙江教師工資調(diào)整改革新政策及新方案【全文】,浙江代課鄉(xiāng)村教師補貼漲工資新政策
績效工資體制的激勵效果在實際操作中未能發(fā)揮出來，薪酬發(fā)放的平均主義傾向普遍存在。
改革使公辦教師與公務(wù)員之間以及公辦教師群體內(nèi)部的工資收入差距逐步縮小，優(yōu)質(zhì)師資收入明顯下降。
改革后學(xué)校的經(jīng)費支配自主權(quán)普遍下降，教師收入的調(diào)節(jié)能力和激勵機制的設(shè)計能力被削弱。
自2008年以來，伴隨著義務(wù)教育免費政策在城市和農(nóng)村的全面實施，中央推行了教師績效工資制度改革，對教師的津補貼制度進行了規(guī)范，同時提高了公辦教師（特別是義務(wù)教育階段的教師）的工資待遇。
盡管這次改革對于規(guī)范基礎(chǔ)教育階段教師工資的標準、水平和結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了顯著作用，但其局限性也比較明顯。近年來，我和同事調(diào)研浙江、湖北、甘肅等十余省后發(fā)現(xiàn)：新體制建立6年間，一直無法建立正常的工資增長機制，教師的基本工資標準至始終沒有提高，教師工資收入的增長主要是依靠地方政府自行提高績效工資和津補貼水平。并且，績效工資體制的激勵效果在實際操作中未能發(fā)揮出來，薪酬發(fā)放的平均主義傾向普遍存在。
優(yōu)秀教師收入為何下降
在分級辦學(xué)的時代，許多義務(wù)教育階段的學(xué)校都采取了各種與教師收入水平掛鉤的獎懲措施。這些獎懲措施的資金來源往往是學(xué)校的各種收費收入，而收費的水平取決于學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量。
即便是農(nóng)村學(xué)校也不例外。當時，一些教學(xué)表現(xiàn)優(yōu)秀的農(nóng)村學(xué)�？梢酝ㄟ^招收大量擇校生來獲取事業(yè)性收入，于是，第一線教學(xué)骨干教師的津補貼和獎金收入可能會顯著高于基本工資收入。比如，2000年時湖北某縣一名優(yōu)秀的農(nóng)村初中教師骨干各種收入總和可達每月2500元，相當于當時鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員賬面工資的3倍。
伴隨著農(nóng)村稅費體制改革、“以縣為主”以及農(nóng)村免雜費政策的實施，國家連續(xù)多次提高了公務(wù)員和教師的基本工資標準，并強化了農(nóng)村教師工資發(fā)放的財力保障機制。改革使公辦教師與公務(wù)員之間以及公辦教師群體內(nèi)部的工資收入差距逐步縮小，然而優(yōu)質(zhì)師資的收入?yún)s明顯下降。
2008年的改革啟動后，包括高中和中職在內(nèi)的基礎(chǔ)教育階段學(xué)校的收費（或創(chuàng)收）政策都在日漸收緊，各級財政為學(xué)校所撥付的公用經(jīng)費中一般也不容許給教師發(fā)放津補貼。與此同時，教師工資收入的城鄉(xiāng)差距被拉平，教師工資與公務(wù)員工資之間的硬性掛鉤機制被進一步強化。
然而，改革后學(xué)校的經(jīng)費支配自主權(quán)卻普遍下降，對于教師收入的調(diào)節(jié)能力和激勵機制的設(shè)計能力嚴重削弱。一旦學(xué)校依賴財政撥款來進行獎懲，而撥款總額卻與學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量無關(guān)，則獎懲制度在教師內(nèi)部就難以執(zhí)行了。一個可以觀察的現(xiàn)象是，工資體制越集權(quán)，教師群體的攀比效應(yīng)越強，越難以把財政撥款與教學(xué)質(zhì)量掛鉤。
激勵機制被嚴重虛化
現(xiàn)行體制下，教師工資主要由基本工資、績效工資以及津補貼三部分構(gòu)成。雖然教師績效工資體制在啟動伊始就充分關(guān)注了教師激勵機制的重要性，但是相應(yīng)的機制設(shè)計在現(xiàn)實執(zhí)行中卻并不順暢。
改革之后，本應(yīng)依據(jù)績效考核發(fā)放的獎勵性工資部分往往只能采取平均分配的方式，激勵機制被嚴重虛化。我們在走訪河南的一所中職學(xué)校時發(fā)現(xiàn)，該校教師的獎勵性績效工資按照績效考核結(jié)果分為三個等次發(fā)放，但是每個等次之間僅僅有10元錢的差距�！斑@主要是在名譽上對教師進行鼓勵。”該校校長強調(diào)。
一位黑龍江某縣的教育局局長在訪談中表示，“地方上完全按照國家政策來落實績效工資改革很困難，教師們不認可拿30%的績效工資進行二次分配，覺得這是拿自己的錢去給別人發(fā)獎金”。
我們在實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些學(xué)校在對教師工資進行二次分配時，往往由于部分教師的抵制而流產(chǎn)，甚至得獎的教師迫于壓力也會主動退還獎金。特別是在同一個地區(qū)內(nèi)部，當部分學(xué)校施行平均分配時，其他原本打算執(zhí)行績效工資政策的學(xué)校也只能跟著一起搞平均主義。為此，部分地區(qū)的縣區(qū)政府把教師的績效工資集中起來，再根據(jù)考核結(jié)果進行統(tǒng)一發(fā)放，但卻引起全縣多個學(xué)校教師的集體抵制。
云南某縣的教育局局長在與我們交流中表現(xiàn)出了無奈的情緒：“最近教育局已經(jīng)下文件要求各個學(xué)校不得對獎勵性績效工資進行二次分配，以免引起老師們的不滿�！� 換言之，績效工資體制改革不僅未能有效調(diào)動教師工作的積極性，甚至反過來對教師群體的穩(wěn)定帶來不利影響。
教師薪酬制度改革顯然不能僅僅著眼于提高教師群體的平均待遇水平，普漲工資并不等于教師工作積極性的提高。
教師薪酬體制改革能否適度分權(quán)
2015年年初，中央政府著手對機關(guān)事業(yè)單位人員的薪酬體制進行新一輪的改革，公務(wù)員和教師的基本工資標準有所提高，社保體制并軌的改革也全面啟動。與此同時，地方政府較為普遍地提高了公務(wù)員和教師的津補貼水平。
在新一輪的教師薪酬體制改革中，建議決策部門不應(yīng)繼續(xù)強化過往的政策思路，而有必要考慮對事業(yè)單位的薪酬制度進行市場化導(dǎo)向的改革，增加地方政府和基層單位的自主權(quán)以及工資水平調(diào)整的靈活度。
首先，基本工資標準管控權(quán)可以考慮以省級統(tǒng)籌體制為基礎(chǔ)向地方分權(quán)。同時，薪酬內(nèi)部結(jié)構(gòu)如基本工資與津補貼比例的調(diào)整權(quán)也下放到地方，并增強基層單位負責(zé)人對津補貼和獎金發(fā)放的自主權(quán)限。
在分權(quán)的架構(gòu)下，中央政府的監(jiān)管目標側(cè)重于對地區(qū)間的總體薪酬差距進行“限高、托低、穩(wěn)中”的調(diào)控，并建立相應(yīng)的獎懲機制。例如，如果某省部分縣市的教師工資水平與省會城市差距過大，則中央財政將扣減對于省級財政的轉(zhuǎn)移支付或者稅收返還，直接補助給相關(guān)縣市。
其次，教師與公務(wù)員工資的掛鉤機制在短期內(nèi)很難取消，但可以做軟化處理，這需要通過增強基層事業(yè)單位的經(jīng)費自主權(quán)來實現(xiàn)。第一，政府要區(qū)分哪些公共服務(wù)是基本公共服務(wù)，哪些不是，對于已經(jīng)超出了政府財力保障范圍的公共服務(wù)，可以容許學(xué)校通過多渠道籌資來彌補財政投入的不足;第二，對于尚保留的學(xué)校收費項目（如高中階段的學(xué)費），應(yīng)當賦予學(xué)校一定的自主定價權(quán)，以實現(xiàn)收費標準和學(xué)校教育質(zhì)量之間的市場化關(guān)聯(lián);第三，公辦學(xué)校對于公用經(jīng)費和事業(yè)性收入應(yīng)當具有一定自主支配權(quán)，用以對教師的收入進行微調(diào)。
一種觀點強調(diào)，公辦學(xué)校開設(shè)收費項目或者提高收費標準，將引起社會公眾的不滿情緒，誘發(fā)新的不穩(wěn)定因素。而事實上，學(xué)校所面對的社會壓力主要是源于學(xué)校安全事件，而并非收費問題。從另一個角度上講，增強學(xué)校對于教師收入的調(diào)節(jié)能力和激勵機制設(shè)計能力，也可以扭轉(zhuǎn)“績效工資不績效”的被動局面，反而有利于減緩教師群體的不穩(wěn)定因素。
最后，保留學(xué)校對于薪酬水平的微調(diào)權(quán)，也為上級行政部門從宏觀上調(diào)整工資標準提供了一扇觀測窗口，否則基于工資調(diào)查的正常增資機制很難操作。對于決策部門來說，調(diào)整基本工資和津補貼標準需要綜合考慮來自工資調(diào)查的市場信息以及基層單位的意見和訴求。學(xué)校對于教師收入的微調(diào)信息有助于決策部門判斷工資調(diào)標的真實壓力變化。比如，當課時津貼、班主任津貼的上浮頻率快于績效獎金，且類似現(xiàn)象在多個地區(qū)的學(xué)校同時出現(xiàn)時，就說明基層調(diào)薪的壓力在積累。
概括而言，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟要求的教師薪酬體制要把握十六字原則：中央調(diào)控、省級統(tǒng)籌、彈性管理、科學(xué)增長。
