國企改革新政策及新方案【全文】指導(dǎo)意見解讀

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中全會以來,關(guān)于新一輪國企改革的頂層設(shè)計(jì)方案醞釀近兩年時間,終于出爐。

多方博弈 醞釀兩年才出臺

2013年11月,中共十八屆三中全會通過《*關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,首次提出“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”。

從今年年初開始,“國企改革頂層設(shè)計(jì)方案即將出臺”的消息多次傳出,但直到今日才落定。其間,多位消息人士都曾告訴新京報(bào)記者,因?yàn)閲蟾母锷婕暗睦婷嫣珡V,才導(dǎo)致總方案遲遲沒有出臺。

特別是此次《指導(dǎo)意見》首先提出的分類改革,國資問題研究專家、中國企業(yè)研究院首席研究員李錦就曾對記者表示,如果分類,競爭型的央企一旦放開,民營企業(yè)進(jìn)來分蛋糕,曾經(jīng)國企享受的壟斷好處就沒有了,所以肯定不愿意。李錦認(rèn)為,改革就是利益調(diào)整,因此推動起來也更加艱難。

分類推動改革 發(fā)展混合所有制

《指導(dǎo)意見》提出,國有企業(yè)屬于全民所有。必須以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心,堅(jiān)持問題導(dǎo)向,繼續(xù)推進(jìn)國有企業(yè)改革,切實(shí)破除體制機(jī)制障礙,堅(jiān)定不移做強(qiáng)做優(yōu)做大國有企業(yè)。

《指導(dǎo)意見》從改革的總體要求到分類推進(jìn)國有企業(yè)改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度和國有資產(chǎn)管理體制、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)化監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失、加強(qiáng)和改進(jìn)黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)、為國有企業(yè)改革創(chuàng)造良好環(huán)境條件等方面,提出了新時期國有企業(yè)改革的目標(biāo)任務(wù)和重大舉措。

《指導(dǎo)意見》指出,到2020年,在國有企業(yè)改革重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得決定性成果。形成更加符合我國基本經(jīng)濟(jì)制度和發(fā)展要求的國有資產(chǎn)管理體制、現(xiàn)代企業(yè)制度、市場化經(jīng)營機(jī)制,國有資本布局結(jié)構(gòu)更趨合理,培育一大批具有創(chuàng)新能力和國際競爭力的國有骨干企業(yè),國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力明顯增強(qiáng)。

此外,就在頂層設(shè)計(jì)艱難孕育的過程中,在十八屆三中全會開幕,到如今將近兩年的時間里。多省份和央企都已經(jīng)先行先試。據(jù)新京報(bào)記者統(tǒng)計(jì),在頂層設(shè)計(jì)之前,已經(jīng)有超過20個省份出臺國企改革相關(guān)文件,中石化、中石油等巨型央企以及去年國資委試點(diǎn)的六家央企等,都已經(jīng)提前試水。

亮點(diǎn)1 國企分類

分商業(yè)和公益類進(jìn)行監(jiān)管考核

在昨日公布的《指導(dǎo)意見》中,國企分類被放在了首要位置加以強(qiáng)調(diào)。而在十八屆三中全會后,關(guān)于國企分類的討論日趨激烈。今年兩會,國務(wù)院總理李克強(qiáng)就提出了分類改革。

據(jù)李錦此前對新京報(bào)記者介紹,分類是改革的基礎(chǔ),這并不是第一次在國資改革頂層設(shè)計(jì)中討論分類問題。但是直到此次,才進(jìn)行了商業(yè)類和公益類的正式分類。李錦認(rèn)為,新一輪國企改革中的分類當(dāng)屬重大突破。

《指導(dǎo)意見》提出,為提高改革的針對性、監(jiān)管的有效性、考核評價的科學(xué)性,根據(jù)國有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo),結(jié)合不同國有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的作用、現(xiàn)狀和發(fā)展需要,將國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類,并實(shí)行分類改革、分類發(fā)展、分類監(jiān)管、分類定責(zé)、分類考核,推動國有企業(yè)同市場經(jīng)濟(jì)深入融合,促進(jìn)國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益有機(jī)統(tǒng)一。

其中,商業(yè)類國有企業(yè)按照市場化要求實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作,以增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、放大國有資本功能、實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為主要目標(biāo)。公益類國有企業(yè)以保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)。

值得注意的是,如何進(jìn)行類別劃分的權(quán)利,屬于出資人。《指導(dǎo)意見》提出,按照誰出資誰分類的原則,履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定所出資企業(yè)的功能界定和分類方案,劃分并動態(tài)調(diào)整本地國有企業(yè)功能類別。

對于國企分類,國資改革專家、上海天強(qiáng)管理顧問公司總經(jīng)理祝波善認(rèn)為,國企分類非常重要,這將為未來后續(xù)的國企改革和監(jiān)管奠定前提。這次文件回避了壟斷這一表述,原來那些壟斷性國企中的競爭類業(yè)務(wù)就是未來的改革目標(biāo)和任務(wù),也就是說要實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)剝離。

比如說,中石油的加油站、煉油業(yè)務(wù)就要走向市場化競爭,石油開采仍將繼續(xù)保持既有地位。國家電網(wǎng)的電網(wǎng)輸送業(yè)務(wù)繼續(xù)保持,配電業(yè)務(wù)將實(shí)現(xiàn)競爭化,這一點(diǎn)早在2002年就提出來了,但一直沒有推進(jìn)。

中歐陸家嘴國際金融研究院副院長劉勝軍表示,對國有企業(yè)的分類是這次改革的一個亮點(diǎn),同時對類別的界定也決定了本次改革的力度。

劉勝軍認(rèn)為,按照文件思路,商業(yè)類企業(yè)對應(yīng)的是充分競爭領(lǐng)域,充分競爭領(lǐng)域到底有多大決定了本次改革的力度。在劉勝軍看來,按照國際慣例,90%以上的領(lǐng)域都是充分競爭領(lǐng)域,國有企業(yè)可以放棄控股權(quán)。英國并未在電信、鐵路、石油、航空等領(lǐng)域?qū)嵭袊谢3俗匀粔艛嘈袠I(yè),絕大多數(shù)可以通過市場競爭。

【難點(diǎn)】

如何判斷企業(yè)屬商業(yè)還是公益類?

目前,具體應(yīng)該如何分類的方法還沒有公布。如何判斷一個國有企業(yè)屬于商業(yè)類還是公益類?

據(jù)民生證券宏觀研究團(tuán)隊(duì)研究,目前至少已有22個省市出臺了國企改革新政策及新方案【全文】,其中有19個省市明確了國企分類方法,可根據(jù)類別數(shù)分為三分法與二分法。

北京、上海、寧夏等17省市采取三分法分類。其中16省市將國企分類為功能類、公益類/公共服務(wù)類和競爭類。功能類企業(yè)包括政府投融資平臺或國有投資運(yùn)營公司以及重要資源開發(fā)、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的企業(yè),承擔(dān)政府在不同階段賦予的專項(xiàng)任務(wù)和重大項(xiàng)目,如保障性住房建設(shè)投資中心。

公益類/公共服務(wù)類企業(yè)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)保障城市運(yùn)行,包括城市供水供氣、公交、市政建設(shè)等國有企業(yè)。競爭類國企則以市場為導(dǎo)向,追求利潤最大化。寧夏則在國企分類中將競爭類國企劃分為盈利性國企。廣東和四川兩省采取二分法,廣東將國企劃分為準(zhǔn)公共性企業(yè)和競爭性企業(yè),四川“國有企業(yè)原則上分為功能性、競爭性兩種類型。”

亮點(diǎn)2 股權(quán)改革

混合所有制改革不設(shè)時間表

針對國有企業(yè)存在的制約不足的問題,《指導(dǎo)意見》提出積極引入各類投資者實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化,大力推動國有企業(yè)改制上市,創(chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)集團(tuán)公司整體上市。

《指導(dǎo)意見》指出發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)是促進(jìn)國有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制,放大國有資本功能,提高國有資本配置和運(yùn)行效率,實(shí)現(xiàn)各種所有制資本取長補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展。堅(jiān)持因地施策、因業(yè)施策、因企施策,不搞拉郎配、不搞全覆蓋,不設(shè)時間表,成熟一個推進(jìn)一個。

鼓勵非國有資本投資主體通過出資入股、收購股權(quán)、認(rèn)購可轉(zhuǎn)債、股權(quán)置換等多種方式,參與國有企業(yè)改革,鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業(yè)。對混合所有制企業(yè)員工持股,提出試點(diǎn)先行,健全審核程序,規(guī)范操作流程,嚴(yán)禁暗箱操作,防止利益輸送。

對此,民生證券宏觀研究員朱振鑫表示,混改方面,與十八屆三中全會“積極發(fā)展”的提法相比有所弱化,未來將更加謹(jǐn)慎,主要是強(qiáng)調(diào)混合所有制不等于私有化,而是為做強(qiáng)做優(yōu)做大國有企業(yè)服務(wù)。未來將在避免國有資產(chǎn)流失、推動國有資產(chǎn)保值增值的基礎(chǔ)上,從戰(zhàn)略投資的角度引入社會資本;旌纤兄聘母铮谥醒雽用嫔详P(guān)注縱向產(chǎn)業(yè)鏈混改,比如中石化銷售環(huán)節(jié)的混改,地方國企層面則關(guān)注發(fā)達(dá)地區(qū)混改,PPP作為一種特殊的混合所有制形式,在能源、通信、電力領(lǐng)域有較大應(yīng)用空間。

關(guān)于此前熱烈討論的員工持股問題,十八屆三中全會的說法是“允許混合所有制經(jīng)濟(jì)實(shí)行企業(yè)員工持股”,此次則變?yōu)椤皩旌纤兄破髽I(yè)員工持股,提出試點(diǎn)先行”。

中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心咨詢研究部副部長王軍認(rèn)為,員工持股此前外界非常關(guān)注,也有很多猜測,包括媒體報(bào)道全員持股被否定等說法。這次文件對員工持股的表態(tài)反映出中央的謹(jǐn)慎,防止利益輸送。

亮點(diǎn)3 政企分開

國資委轉(zhuǎn)向管資本將建權(quán)力清單

國資委既當(dāng)“老板”也當(dāng)“婆婆”自其成立之日起一直被外界詬病。

此次,針對國有資產(chǎn)監(jiān)管工作存在越位、缺位、錯位等問題,按照以管企業(yè)為主向以管資本為主轉(zhuǎn)變的要求,《指導(dǎo)意見》提出:一是以管資本為主推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變,準(zhǔn)確把握依法履行出資人職責(zé)的定位,重點(diǎn)管好國有資本布局、規(guī)范資本運(yùn)作、提高資本回報(bào)、維護(hù)資本安全,建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單。二是以管資本為主改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制,改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司。三是以管資本為主推動國有資本合理流動優(yōu)化配置,清理退出一批、重組整合一批、創(chuàng)新發(fā)展一批國有企業(yè)。四是以管資本為主推進(jìn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管,建立覆蓋全部國有企業(yè)、分級管理的國有資本經(jīng)營預(yù)算制度。

多位專家認(rèn)為,這意味著國資委的職責(zé)變化。

對此,中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心咨詢研究部副部長王軍認(rèn)為,這代表著國有資產(chǎn)經(jīng)營管理體制的重大改革,也是這次《指導(dǎo)意見》里的核心內(nèi)容。以前國資委是管資產(chǎn)、管人、管事,以后國資委的角色將重新確定,只能是國有資產(chǎn)的監(jiān)管者,不再是出資方。這對于減少政府對企業(yè)經(jīng)營的不當(dāng)干預(yù),提高企業(yè)經(jīng)營的活力和效率有很大積極作用。

祝波善也認(rèn)為,從管資產(chǎn)到管資本的調(diào)整比較大,引起的爭議也比較大。但從文件內(nèi)容看,國資委未來肯定還將存在,而且,國資委不僅將繼續(xù)會存在,而且將扮演游戲規(guī)則制定者的角色,那些管資本的投資公司也將位于國資委名下,國資委未來主要是做老板,管人、管事這些都交給企業(yè)董事會和管理層來做。

民生證券宏觀研究員朱振鑫則表示,現(xiàn)行國資管理體制由國資委主導(dǎo),包括“管資產(chǎn)、管人、管事”,國資委身兼“裁判員”與“教練員”雙重身份。未來國有資產(chǎn)管理體制改革方向是參照國內(nèi)的“匯金模式”與國外的“淡馬錫”模式,形成獨(dú)立的裁判員和教練員,推動政府職能向“以管資本為主”轉(zhuǎn)變,建立國資委-國有資本運(yùn)營和投資公司-經(jīng)營性國企的三層管理體制。

分析

國企改革概念股是否迎來利好?

南北車合并,交行混改,國企改革的重磅大戲一度被視為A股的助推力。這次,國有改革新政策及新方案【全文】指導(dǎo)意見襲來,堪稱資本市場的一副重磅興奮劑。

數(shù)據(jù)顯示,目前國企改革概念股超過百只,且市值巨大。截至9月11日,中國建筑、上汽集團(tuán)、上海電氣、格力電器等上市公司總市值均超過千億元。相比之下,也有最新總市值還處在100億元以下的公司,例如華虹計(jì)通總市值僅24.7億元。

英大證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李大霄表示,*印發(fā)《國企改革指導(dǎo)意見》是重大利好,對于完善現(xiàn)代企業(yè)制度、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、增加國企活力、防止國有資產(chǎn)流失都具重要的指導(dǎo)作用,對提升經(jīng)濟(jì)增長效率有重要作用,對于股票市場的穩(wěn)定發(fā)展也有積極作用。

不過,也有分析人士認(rèn)為,本次改革效果有待考察。

對于國企改革概念股今年上半年遭遇爆炒,本次又再度成為焦點(diǎn),李大霄則表示,針對國企改革概念股,也應(yīng)該進(jìn)行冷思考,滿足如下三個因素的才真正值得投資。首先是有實(shí)際利好的公司,這些公司能夠通過國企改革提升效率,產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng),通過國企改革慢慢改善經(jīng)濟(jì)實(shí)體,如果只是概念,要遠(yuǎn)離。第二,對國企改革的公司要看原來的基礎(chǔ)是否牢固,基礎(chǔ)好加效率提升,就有估值提升空間。第三,要看目前是否存在股價低估的問題。

李大霄提示投資者,“國企改革對股市的利好要真正作用于實(shí)體經(jīng)濟(jì)的利好,否則只是概念噱頭和遙遠(yuǎn)的希望,就不靠譜了”,李大霄表示。

國企改革那些年

1978年-1992年 準(zhǔn)備階段

核心是放權(quán)讓利,初步探索所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離,推動國有企業(yè)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的純政府部門向下的企業(yè)轉(zhuǎn)變,國有企業(yè)的生產(chǎn)效率有所提高。

1993年-2002年 起步階段

核心是壯大國有企業(yè)。這一階段,國企虧損異常嚴(yán)峻。1992年,中共十四大召開之后,國企改革也轉(zhuǎn)向更為根本性的所有制層面。股份制改造,國企兼并、重組、破產(chǎn)和出售逐漸掀起高潮。

2003年-2013年 攻堅(jiān)階段

核心是做強(qiáng)國有企業(yè),通過股份制改造積極推動混合所有制,建立現(xiàn)代企業(yè)制度,一大批巨無霸央企登陸資本市場。

2013年至今 步入高潮

十八屆三中全會之后,國企改革進(jìn)入第四階段,此次發(fā)布的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》標(biāo)志著國企改革第四階段步入高潮。

五大重要舉措

1 國企分商業(yè)和公益兩類

商業(yè)類

按照市場化要求實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作,以增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、放大國有資本功能、實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為主要目標(biāo)。依法獨(dú)立自主開展生產(chǎn)經(jīng)營活動,實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰、有序進(jìn)退。

公益類

以保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo),引入市場機(jī)制,提高公共服務(wù)效率和能力。這類企業(yè)可以采取國有獨(dú)資形式,具備條件的也可以推行投資主體多元化,還可以通過購買服務(wù)、特許經(jīng)營、委托代理等方式,鼓勵非國有企業(yè)參與經(jīng)營。

2 薪酬分配由企業(yè)自主定

●推進(jìn)公司制股份制改革。積極引入各類投資者實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化,大力推動國有企業(yè)改制上市。逐步調(diào)整國有股權(quán)比例。允許將部分國有資本轉(zhuǎn)化為優(yōu)先股。

●健全公司法人治理結(jié)構(gòu)。重點(diǎn)是推進(jìn)董事會建設(shè),切實(shí)解決一些企業(yè)董事會形同虛設(shè)、“一把手”說了算的問題。

●建立國有企業(yè)*員分類分層管理制度。堅(jiān)持黨管干部原則與董事會依法產(chǎn)生、董事會依法選擇經(jīng)營管理者、經(jīng)營管理者依法行使用人權(quán)相結(jié)合。

●實(shí)行與相適應(yīng)的企業(yè)薪酬分配制度。企業(yè)內(nèi)部的薪酬分配權(quán)是企業(yè)的法定權(quán)利,由企業(yè)依法依規(guī)自主決定。

●深化企業(yè)內(nèi)部用人制度改革。建立健全企業(yè)各類管理人員公開招聘、競爭上崗等制度,拓寬選人用人視野和渠道。

3 從“管企業(yè)”轉(zhuǎn)為“管資本”

以管企業(yè)為主以管資本為主

●推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變,準(zhǔn)確把握依法履行出資人職責(zé)的定位,重點(diǎn)管好國有資本布局、規(guī)范資本運(yùn)作、提高資本回報(bào)、維護(hù)資本安全,建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單。

●改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制,改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司。

●推動國有資本合理流動優(yōu)化配置,清理退出一批、重組整合一批、創(chuàng)新發(fā)展一批國有企業(yè)。

●推進(jìn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管,建立覆蓋全部國有企業(yè)、分級管理的國有資本經(jīng)營預(yù)算制度。

4 推進(jìn)國企混合所有制改革

目標(biāo)

促進(jìn)國有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制,放大國有資本功能,提高國有資本配置和運(yùn)行效率,實(shí)現(xiàn)各種所有制資本取長補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展。

舉措

●堅(jiān)持因地施策、因業(yè)施策、因企施策,不搞拉郎配、不搞全覆蓋,不設(shè)時間表,成熟一個推進(jìn)一個。

●引入非國有資本參與國有企業(yè)改革。鼓勵非國有資本投資主體通過出資入股、收購股權(quán)、認(rèn)購可轉(zhuǎn)債、股權(quán)置換等多種方式,參與國有企業(yè)改制重組或國有控股上市公司增資擴(kuò)股以及企業(yè)經(jīng)營管理。

●探索實(shí)行混合所有制企業(yè)員工持股。堅(jiān)持試點(diǎn)先行,在取得經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上穩(wěn)妥有序推進(jìn),通過實(shí)行員工持股建立激勵約束長效機(jī)制。

5 內(nèi)外監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失

●強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督,突出對關(guān)鍵崗位、重點(diǎn)人員特別是“一把手”的監(jiān)督,防止權(quán)力濫用。

●建立健全高效協(xié)同的外部監(jiān)督機(jī)制,整合出資人監(jiān)管、外派監(jiān)事會監(jiān)督和審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等監(jiān)督力量,建立監(jiān)督工作會商機(jī)制,提高監(jiān)督效能。

●實(shí)施信息公開加強(qiáng)社會監(jiān)督。

●建立健全重大決策失誤和失職、瀆職責(zé)任追究和倒查機(jī)制,嚴(yán)厲查處侵吞、貪污、輸送、揮霍國有資產(chǎn)和逃廢金融債務(wù)的行為。

A06-A07版采寫/新京報(bào)記者 趙嘉妮 劉素宏 趙毅波


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