慈善是社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容。改革開(kāi)放以來(lái)特別是上個(gè)世紀(jì)90年代末以來(lái),我國(guó)慈善事業(yè)快速發(fā)展,各類(lèi)慈善組織在災(zāi)害救助、扶貧濟(jì)困、扶老助殘、環(huán)境保護(hù)和其他公益事業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮了積極作用。中民慈善捐助信息中心日前發(fā)布的《度中國(guó)慈善捐助報(bào)告》顯示,,我國(guó)境內(nèi)接受?chē)?guó)內(nèi)外社會(huì)捐款捐物總額達(dá)1042.26億元。慈善事業(yè)在快速發(fā)展的同時(shí),也出現(xiàn)了一些突出問(wèn)題,亟須立法規(guī)制。正因?yàn)槿绱?目前正在公開(kāi)征求意見(jiàn)的《慈善法(草案)》備受關(guān)注。草案涉及公眾關(guān)注的諸多熱點(diǎn)問(wèn)題,同時(shí)也存在不夠科學(xué)之處,如何完善才能更好地助推慈善業(yè)的發(fā)展?出臺(tái)后又如何保障相關(guān)法律條文貼地而行?都值得探討。
慈善立法：草案中仍有條款不夠科學(xué)
今年10月31日,《慈善法(草案)》開(kāi)始公開(kāi)征求意見(jiàn)。在對(duì)草案的115條內(nèi)容研讀后可以發(fā)現(xiàn),草案整體上比較全面、科學(xué),但仍有一些值得探討之處。
第一,草案對(duì)慈善組織的定位有些模糊,人們會(huì)疑惑,慈善組織是不是有別于基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)之外的第四類(lèi)社會(huì)組織形式?如果是,草案中有些規(guī)定就是多余的;如果不是,則意味著一個(gè)慈善組織要進(jìn)行兩次登記:既要登記為慈善組織,又要登記為基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體或社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu),這顯然不科學(xué)。
第二,關(guān)于募捐地域,草案規(guī)定,“慈善組織開(kāi)展公開(kāi)募捐,應(yīng)當(dāng)在其登記的民政部門(mén)行政管理區(qū)域內(nèi)進(jìn)行”。營(yíng)利性活動(dòng)都早已不進(jìn)行市場(chǎng)分割、地域限制了,對(duì)非營(yíng)利性的慈善活動(dòng)進(jìn)行地域限制,從理論上難以解釋,在實(shí)踐中也會(huì)產(chǎn)生諸多麻煩。這種規(guī)定,可能會(huì)逼迫更多慈善組織到省級(jí)民政部門(mén)甚至直接到民政部登記。
第三,草案將使用互聯(lián)網(wǎng)募捐的資格僅僅賦予了在省級(jí)以上民政部門(mén)登記的慈善組織,在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代,如果不允許一般的慈善組織通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)募捐,是不合時(shí)宜的。
第四,草案要求慈善組織必須公開(kāi)或提交“經(jīng)審計(jì)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告”,立法者的意圖或是要增強(qiáng)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告的準(zhǔn)確性、可信性。但會(huì)計(jì)報(bào)告審計(jì)價(jià)格不菲,會(huì)給大量小微慈善組織帶來(lái)不必要的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。
第五,慈善組織的權(quán)利義務(wù)有失平衡。從草案內(nèi)容看,一個(gè)社會(huì)組織如果成為慈善組織,會(huì)受到本法規(guī)定的許多制約,增加了原本不需承擔(dān)的義務(wù)。同時(shí),草案賦予慈善組織的特定權(quán)利卻非常少,通觀全部法條可能只有募捐資格。這種設(shè)計(jì),會(huì)導(dǎo)致大量非營(yíng)利組織不愿意登記為慈善組織。
修改建議：五個(gè)方面需要重點(diǎn)完善
針對(duì)草案,我想提出幾點(diǎn)建議,供立法者參考。
第一,明確慈善資格認(rèn)定制度。從草案內(nèi)容看,草案所指的慈善組織并不是獨(dú)立于基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)之外的新的社會(huì)組織。從邏輯上看,其本意應(yīng)當(dāng)是指一個(gè)社會(huì)組織依照《基金會(huì)登記管理?xiàng)l例》《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》登記為基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)后,向民政部門(mén)申請(qǐng)認(rèn)定為慈善組織。鑒于現(xiàn)在的條文表述相對(duì)含混,建議在草案中明確建立慈善認(rèn)定制度,將草案第八、九、十、十一條等內(nèi)容整合為“已經(jīng)登記設(shè)立的基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織,可以向原登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)慈善組織認(rèn)定,原登記機(jī)關(guān)經(jīng)審查認(rèn)為符合本法規(guī)定條件的,應(yīng)當(dāng)給予認(rèn)定,確認(rèn)其組織慈善屬性”。
第二,明確慈善組織權(quán)利,堅(jiān)持權(quán)利義務(wù)對(duì)應(yīng)的原則。慈善組織要比一般社會(huì)組織承擔(dān)更多的義務(wù),也應(yīng)享受更多的權(quán)利。建議在慈善法中明確,經(jīng)過(guò)認(rèn)定的慈善組織,可以開(kāi)展募捐、申領(lǐng)捐贈(zèng)發(fā)票、依法享受稅收優(yōu)惠。
第三,完善募捐制度,取消草案第二十五條“面向社會(huì)公眾的募捐和面向特定對(duì)象的募捐”之區(qū)分,即法律上不再區(qū)分公募和私募。取消關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)募捐的限制,將募捐地域限制僅界定為“現(xiàn)場(chǎng)募捐”,同時(shí)為現(xiàn)場(chǎng)異地募捐留出活口,完全限制也不科學(xué)。
第四,完善慈善組織財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告制度。建議對(duì)一般慈善組織,每年只需提交財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告,民政部門(mén)認(rèn)為有違法嫌疑的,可以要求提交經(jīng)審計(jì)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告,或自行委托有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)。
第五,考慮眾多草根組織“合法化”的訴求,進(jìn)一步降低慈善組織設(shè)立門(mén)檻。
貼地而行：立法邁出以法促善第一步
從工作節(jié)奏看,草案在12月提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)二審的可能性很大。樂(lè)觀估計(jì),慈善法很可能在明年上半年出臺(tái)。但要看到,慈善法出臺(tái)只是邁出了“以法促善”的第一步,法律實(shí)施過(guò)程中,面臨的困難依然不少,需要做的工作也還很多。
第一,盡快完善稅收法律法規(guī)。當(dāng)前,我國(guó)的慈善稅收優(yōu)惠主要集中于所得稅,企業(yè)捐贈(zèng)后在增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅等方面難以享受優(yōu)惠。另外,稅收優(yōu)惠主要限定于貨幣捐贈(zèng),個(gè)人和企業(yè)捐贈(zèng)實(shí)物往往被視同銷(xiāo)售,要按銷(xiāo)售商品先行繳納有關(guān)稅費(fèi)。而國(guó)外通行的股票捐贈(zèng),更是受到多重限制,不僅無(wú)法享受稅收優(yōu)惠,大額股票捐贈(zèng)往往還要繳納巨額稅金。慈善法出臺(tái)后,全國(guó)人大應(yīng)盡快對(duì)現(xiàn)行的個(gè)人所得稅法、企業(yè)所得稅法等進(jìn)行修改完善,明確規(guī)定慈善捐贈(zèng)人、受益人、慈善組織可以享受優(yōu)惠的稅種、稅率及捐贈(zèng)結(jié)轉(zhuǎn)扣除制度等。另外,還要增加股權(quán)捐贈(zèng)優(yōu)惠等制度。如果稅收法律法規(guī)不完善,慈善法中的相關(guān)措施就難以落地,制約慈善事業(yè)發(fā)展的瓶頸就依然存在。
第二,對(duì)《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等相關(guān)行政法規(guī)進(jìn)行修改。這三個(gè)條例與慈善法關(guān)系密切,但其中許多內(nèi)容與慈善法的基本原則、理念不一致,若不盡快修改,會(huì)制約慈善法的實(shí)施。
第三,依法加強(qiáng)和加快慈善組織規(guī)范化建設(shè),只有慈善組織運(yùn)作規(guī)范,慈善稅收政策才能更容易出臺(tái)和落地。
有專(zhuān)家預(yù)計(jì),如果慈善法律制度健全、完善,中國(guó)將出現(xiàn)合理的“慈善潮”,每年慈善捐贈(zèng)將達(dá)2000億元到3000億元,每年可增加上百萬(wàn)就業(yè)崗位,推動(dòng)慈善業(yè)創(chuàng)造更多GDP。我們期待,慈善法出臺(tái)后,預(yù)期效果能盡數(shù)顯現(xiàn)。
