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行政立法相關(guān)論文一
我國(guó)關(guān)于交強(qiáng)險(xiǎn)的立法經(jīng)過(guò)了一個(gè)漫長(zhǎng)而復(fù)雜的階段。筆者試圖從對(duì)交強(qiáng)險(xiǎn)立法經(jīng)過(guò)的分析，指出我國(guó)現(xiàn)階段行政立法權(quán)運(yùn)行過(guò)程中存在的弊病，并提出可能的解決之道。
2004年5月1日，我國(guó)《道路交通安全法》（以下簡(jiǎn)稱《道交法》）開始實(shí)施。該法第一次以法律的形式明確規(guī)定我國(guó)實(shí)行機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度。其立法本意在于，由于機(jī)動(dòng)車在道路上行駛屬于現(xiàn)代社會(huì)客觀存在的高危行為，因此要實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任機(jī)制，強(qiáng)制有此高危行為的相關(guān)主體參加保險(xiǎn)，以避免單位主體無(wú)法承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)巨大風(fēng)險(xiǎn)的分散化。根據(jù)該法第十七條規(guī)定，機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度的具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。此后近兩年的時(shí)間里，由于國(guó)務(wù)院未能及時(shí)出臺(tái)交強(qiáng)險(xiǎn)的具體辦法，導(dǎo)致最高人民法院和各省法院針對(duì)審判實(shí)踐中無(wú)法可依的許多問(wèn)題下發(fā)了各種各樣的司法解釋與指導(dǎo)意見，其中不乏相互沖突的地方（實(shí)際上有很多省與省不一致、最高院與省院不一致的地方）。
2006年3月1日，國(guó)務(wù)院終于出臺(tái)了《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），并于同年7月1日起正式實(shí)施。但該條例并未立即對(duì)人們最關(guān)心的交強(qiáng)險(xiǎn)的賠償限額作出規(guī)定，而是再次授權(quán)保監(jiān)會(huì)會(huì)同國(guó)務(wù)院公安部門、衛(wèi)生主管部門和農(nóng)業(yè)主管部門規(guī)定。6月19日，保監(jiān)會(huì)批復(fù)中國(guó)保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)，同意該協(xié)會(huì)制定的《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條款》（以下簡(jiǎn)稱《條款》）和《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)費(fèi)率方案》，其中前者的第八條明確了交強(qiáng)險(xiǎn)責(zé)任限額的分項(xiàng)限額標(biāo)準(zhǔn)和賠償項(xiàng)目，即保險(xiǎn)人按照交強(qiáng)險(xiǎn)合同的約定對(duì)每次事故在下列賠償限額內(nèi)負(fù)責(zé)賠償：（一）死亡傷殘賠償限額50000元；（二）醫(yī)療費(fèi)用賠償限額8000元；（三）財(cái)產(chǎn)損失賠償限額2000元；（四）被保險(xiǎn)人無(wú)責(zé)任時(shí)，無(wú)責(zé)任死亡傷殘賠償限額為10000元；無(wú)責(zé)任醫(yī)療費(fèi)用賠償限額為1600元；無(wú)責(zé)任財(cái)產(chǎn)損失賠償限額為400元。
從以上整個(gè)交強(qiáng)險(xiǎn)的立法過(guò)程來(lái)看，筆者認(rèn)為至少有以下幾點(diǎn)不符合我國(guó)現(xiàn)行立法法的規(guī)定，更有違行政立法權(quán)運(yùn)行所應(yīng)遵守的法律理念。
一、行政立法主體較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)怠于行使行政立法權(quán)，導(dǎo)致法律缺位。誠(chéng)然，交強(qiáng)險(xiǎn)作為一種全新的法律分配風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任機(jī)制，對(duì)行政立法部門來(lái)說(shuō)具有一定的難度。但是我國(guó)2003年10月28日即頒布《道路交通安全法》，至次年4月1日才正式施行，已經(jīng)留有一定的時(shí)間余地，但國(guó)務(wù)院未能根據(jù)該法積極履行行政立法職責(zé)，而明確國(guó)務(wù)院該立法職責(zé)的權(quán)力機(jī)關(guān)全國(guó)人大常委會(huì)也未能實(shí)施有效監(jiān)督。
二、行政立法主體連環(huán)授權(quán)，與立法事項(xiàng)有利害關(guān)系的行業(yè)協(xié)會(huì)事實(shí)上行使了立法權(quán)。根據(jù)我國(guó)《立法法》的規(guī)定，國(guó)務(wù)院主要是針對(duì)三種事項(xiàng)制定行政法規(guī)，一是為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的，二是憲法第八十九條規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)，三就是法律制定條件尚不成熟經(jīng)人大或其常委會(huì)授權(quán)的。那么如何看待《道交法》第十七條“具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”的性質(zhì)呢？一些學(xué)者將其看作是國(guó)務(wù)院為執(zhí)行法律規(guī)定而需要制定行政法規(guī)，另一些學(xué)者則將其看作是國(guó)務(wù)院被人大常委予以授權(quán)。不管我們?nèi)绾慰创男再|(zhì)，它都明確了一點(diǎn)，交強(qiáng)險(xiǎn)具體辦法的立法主體應(yīng)當(dāng)是國(guó)務(wù)院而不是其它國(guó)家機(jī)關(guān)或者其它部門、組織。但國(guó)務(wù)院在其制定的《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》中，將最具有實(shí)質(zhì)性影響意義的賠償限額規(guī)定權(quán)授權(quán)給保監(jiān)會(huì)等國(guó)務(wù)院下屬事業(yè)單位和部門。而保監(jiān)會(huì)行使被授予的立法權(quán)方式竟然是批復(fù)同意中國(guó)保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)制定的交強(qiáng)險(xiǎn)條款。試問(wèn)批復(fù)同意屬于哪一種立法法規(guī)定的立法方式？這實(shí)質(zhì)上是不是等同于授權(quán)給保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)立法？保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)在事實(shí)上行使了如此重要的立法權(quán)，違背了利害關(guān)系主體應(yīng)當(dāng)回避的立法原則。實(shí)際上這種做法也造成了比較嚴(yán)重的弊病，比如集裝箱拖車等特種車輛每年的交強(qiáng)險(xiǎn)保費(fèi)約5600元，但是發(fā)生財(cái)產(chǎn)損失最多賠償2000元，這還叫保險(xiǎn)嗎？還能發(fā)揮保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制嗎？保險(xiǎn)須以小博大，其射幸性是最大的本質(zhì)特征，上面這樣的保險(xiǎn)還要實(shí)施強(qiáng)制，豈不成了“強(qiáng)交險(xiǎn)”？在實(shí)質(zhì)上，條款是一個(gè)披著規(guī)章外衣的格式合同！
三、下位法違背上位法立法原則，但得不到有效糾正。《道交法》第76條規(guī)定交強(qiáng)險(xiǎn)賠償限額內(nèi)的損害不問(wèn)加害人的過(guò)錯(cuò)直接由保險(xiǎn)公司承擔(dān)，對(duì)于超過(guò)責(zé)任限額的部分，則根據(jù)民法的侵權(quán)責(zé)任機(jī)制予以分散，也就是說(shuō)是采用的無(wú)過(guò)失保險(xiǎn)模式。而《條例》則將責(zé)任限額劃分為被保險(xiǎn)人有責(zé)任和無(wú)責(zé)任的限額，并賦予了保險(xiǎn)公司在駕駛?cè)宋慈〉民{駛資格或者醉酒時(shí)享有不予賠償?shù)目罐q權(quán)利，采用的不是無(wú)過(guò)失保險(xiǎn)模式，而是責(zé)任保險(xiǎn)模式。保監(jiān)會(huì)批復(fù)同意的《條款》則更是大肆修改法律的規(guī)定，甚至對(duì)法院在審判中如何分配訴訟費(fèi)負(fù)擔(dān)加以規(guī)定。如第十條就規(guī)定對(duì)于間接損失和仲裁、訴訟費(fèi)用交強(qiáng)險(xiǎn)不負(fù)責(zé)賠償或者墊付。我國(guó)《立法法》規(guī)定當(dāng)下位法違反上位法規(guī)定時(shí)，可以由有關(guān)機(jī)關(guān)予以改變或者撤消，但這種上位法對(duì)下位法的監(jiān)督，主要采取的是一種從上至下的方式，如果從下至上，人大或者下位法的備案機(jī)關(guān)針對(duì)提出來(lái)的審查或者建議則可聽可不聽。況且人不遇到與己有關(guān)的事情，何必自尋煩惱，等真正發(fā)生了交通事故，再要針對(duì)適用的法律法規(guī)向有權(quán)機(jī)關(guān)提出審查建議，則為時(shí)已晚。
針對(duì)上述弊端，筆者簡(jiǎn)要提出以下幾點(diǎn)需要對(duì)行政立法權(quán)實(shí)施控制的地方：
一、人大及其常委在明確或者授予國(guó)務(wù)院等行政機(jī)關(guān)某項(xiàng)立法權(quán)限時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)另行宣布該立法權(quán)限行使的期限，防止行政立法主體長(zhǎng)期怠于行使立法職責(zé)。
