《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》解讀
8月16日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，研究確定深化改革加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的任務措施。會議提出，到2020年全面建成以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的覆蓋城鄉(xiāng)的多樣化養(yǎng)老服務體系，把服務億萬老年人的“夕陽紅”事業(yè)打造成蓬勃發(fā)展的朝陽產(chǎn)業(yè)，使之成為調結構、惠民生、促升級的重要力量。根據(jù)國務院常務會議精神，國務院印發(fā)了《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》(國發(fā)〔2015〕35號，以下簡稱《意見》)，提出了加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的總體要求、主要任務和政策措施，將為破解養(yǎng)老難題、拓展消費需求、穩(wěn)定經(jīng)濟增長發(fā)揮重要作用。
一、為什么要制定《意見》
概括地說，主要有三大理由：一是積極應對人口老齡化的要求。我國是世界上唯一一個老年人口超過1億的國家，也是發(fā)展中國家中人口老齡化最嚴峻的國家。截止底我國60周歲以上老年人口已達1.94億，2020年將達到2.43億，2025年將突破3億。隨著人口老齡化程度的不斷加深，養(yǎng)老服務需求不斷增加，解決好老有所養(yǎng)日益緊迫地擺在了各級黨委和政府的面前。
二是推進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的需要。養(yǎng)老服務業(yè)涉及長期照料、醫(yī)療康復、居家支持、精神慰藉乃至飲食服裝、營養(yǎng)保健、休閑旅游、文化傳媒、金融地產(chǎn)等方方面面，蘊含著巨大的老年消費市場。發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)是應對老齡化問題的長久之計，亦是當前擴內需、增就業(yè)的巨大潛力所在。
三是解決當前養(yǎng)老服務業(yè)突出矛盾和問題的需要。近年來，我國養(yǎng)老服務業(yè)快速發(fā)展，以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的養(yǎng)老服務體系初步建立，老年消費市場初步形成，老齡事業(yè)發(fā)展取得顯著成就。但總體上看，養(yǎng)老服務和產(chǎn)品供給不足、市場發(fā)育不完善、養(yǎng)老服務的扶持政策不健全、體制機制不完善、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡等問題還十分突出。解決好當前養(yǎng)老服務領域的突出矛盾和問題，進一步加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)已成為全社會的共同呼聲。
二、關于《意見》起草過程
從起，按照《*關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》中“優(yōu)先發(fā)展社會養(yǎng)老服務”的工作部署，國家發(fā)展改革委和民政部即啟動了《意見》起草工作。在深入調研、專題論證、學習借鑒國際經(jīng)驗和廣泛聽取各方面建議的基礎上，于初形成了《意見》初稿，并征求了國務院多個相關部門及各地發(fā)展改革委、民政廳(局)的意見。同時，針對養(yǎng)老機構設立、土地供應和城市規(guī)劃保障等重要政策內容，專程前往全國人大、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設部聽取意見和建議。在進一步梳理和研究采納相關意見的基礎上，9月形成了《意見》報送稿。
新一屆政府組成后，按照本屆政府相關工作要求，并結合當前經(jīng)濟形勢和長遠發(fā)展，為貫徹落實國務院領導同志批示精神，國務院辦公廳又會同發(fā)展改革委、民政部進一步聽取了有關部門、專家學者和養(yǎng)老服務機構的意見，對《意見》文稿進行了修改，并征求了中央文明辦、中央編辦等34個部門和12個省(區(qū)、市)人民政府的意見，經(jīng)反復溝通協(xié)調、修改完善，最終經(jīng)國務院常務會議審議通過。
三、關于《意見》的主要內容
《意見》共四部分：第一部分是總體要求，第二部分是主要任務，第三部分是政策措施，第四部分是組織領導。
在第一部分，在指導思想上進一步明確了充分發(fā)揮政府作用，通過簡政放權，激發(fā)社會活力，充分發(fā)揮社會力量的主體作用，健全養(yǎng)老服務體系，滿足多樣化養(yǎng)老服務需求，努力使養(yǎng)老服務業(yè)成為積極應對人口老齡化、保障和改善民生的重要舉措，成為擴大內需、增加就業(yè)、促進服務業(yè)發(fā)展、推動經(jīng)濟轉型升級的重要力量。在原則上提出深化體制改革、堅持保障基本、注重統(tǒng)籌發(fā)展、完善市場機制等原則，強調轉變政府職能，激發(fā)各類服務主體活力，加大政策支持和引導力度，政府在保障基本養(yǎng)老服務方面要發(fā)揮主導作用，市場在資源配置上發(fā)揮基礎性作用，逐步使社會力量成為提供養(yǎng)老服務的主體，支持家庭、個人承擔應盡責任。在發(fā)展目標上提出養(yǎng)老服務覆蓋所有居家老年人，全國社會養(yǎng)老床位數(shù)達到每千名老年人35-40張，產(chǎn)業(yè)增加值在服務業(yè)中的比重顯著提升，全國機構養(yǎng)老、居家社區(qū)生活照料和護理等服務提供約1000萬個就業(yè)崗位。
在第二部分，對當前和今后一個時期主要任務作了部署，明確了政府、基層組織和社會力量在發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)中的作用，并體現(xiàn)在具體的任務措施中。在統(tǒng)籌規(guī)劃發(fā)展城市養(yǎng)老服務設施方面，提出地方對新建城區(qū)和新建居住(小)區(qū)要按人均用地不少于0.1平方米的標準配套建設養(yǎng)老服務設施，與住宅同步規(guī)劃、同步建設、同步驗收、同步交付使用，老城區(qū)和已建成居住(小)區(qū)要限期通過購置、置換、租賃等方式開辟養(yǎng)老服務設施。并強調綜合發(fā)揮各種設施作用，要求各地發(fā)揮社區(qū)衛(wèi)生、文化、體育等公共服務設施為老年人服務的功能，積極推進社區(qū)和老年人家庭的無障礙環(huán)境改造。在發(fā)展居家養(yǎng)老服務網(wǎng)絡方面，提出政府要支持建立以企業(yè)和機構為主體、社區(qū)為紐帶、滿足老年人各種服務需求的居家養(yǎng)老服務網(wǎng)絡。支持社區(qū)引入社會組織和家政、物業(yè)等企業(yè)，興辦或運營老年供餐、社區(qū)日間照料、老年活動中心等養(yǎng)老服務項目。支持社區(qū)組織開展適合老年人的群眾性文化體育娛樂活動。支持企業(yè)和機構運用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等技術手段，提供適合老年人的服務項目。在加強養(yǎng)老機構建設方面，強調支持社會力量舉辦養(yǎng)老機構，在資本金、場地、人員等方面，進一步降低門檻，簡化手續(xù)。鼓勵外資投資養(yǎng)老服務業(yè)，鼓勵舉辦家庭化、小型化的養(yǎng)老機構，支持規(guī)模化、連鎖化服務。強調公辦養(yǎng)老機構要充分發(fā)揮托底作用，重點為“三無”老人、低收入老人、經(jīng)濟困難的失能半失能老人提供無償或低收費的供養(yǎng)、護理服務，有條件的地方可以積極穩(wěn)妥地把專門面向社會提供經(jīng)營性服務的公辦養(yǎng)老機構轉制為企業(yè)，完善法人治理結構。在加強農村養(yǎng)老服務方面，提出要健全服務網(wǎng)絡，完善農村養(yǎng)老服務托底的措施，將所有農村“三無”老人全部納入五保供養(yǎng)范圍，健全農村五保供養(yǎng)機構功能，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)五保供養(yǎng)機構成為區(qū)域性養(yǎng)老服務中心，依托行政村、較大自然村利用農家大院等建設日間照料中心、托老所等互助性養(yǎng)老服務設施。提出要拓寬資金渠道，進一步落實農村可將未承包的集體所有的部分土地、山林、水面、灘涂作為養(yǎng)老基地，收益供農村老年人養(yǎng)老。同時，各級政府用于養(yǎng)老服務的財政性資金應重點向農村傾斜。城市公辦養(yǎng)老機構要與農村五保供養(yǎng)機構等建立長期穩(wěn)定的對口支援和合作機制。在繁榮養(yǎng)老服務消費市場方面，要求各地引導養(yǎng)老服務企業(yè)和機構優(yōu)先滿足老年人基本服務需求，拓展適合老年人特點的各種養(yǎng)老服務和消費產(chǎn)品。提出各地要鼓勵發(fā)展養(yǎng)老服務中小企業(yè)，扶持發(fā)展龍頭企業(yè)。在推進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務相結合方面，要求各地促進醫(yī)療衛(wèi)生資源進入養(yǎng)老機構、社區(qū)和家庭，提出探索醫(yī)療機構與養(yǎng)老機構合作新模式，建立社區(qū)醫(yī)院與老年人家庭醫(yī)療契約的服務關系。對養(yǎng)老機構內設的醫(yī)療機構，符合城鎮(zhèn)職工(居民)基本醫(yī)療保險和新型農村合作醫(yī)療定點條件的，可申請納入定點范圍。切實解決老年人異地就醫(yī)結算問題。
在第三部分，在現(xiàn)有政策的基礎上，從六個方面提出了一些新的有針對性和操作性的政策措施。在完善投融資政策方面，要求通過完善扶持政策，吸引更多民間資本，培育和扶持養(yǎng)老服務企業(yè)和機構發(fā)展。各級政府要加大投入，安排財政性資金支持養(yǎng)老服務體系建設。鼓勵和支持保險資金投資養(yǎng)老服務領域。鼓勵保險公司探索開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險試點。在完善土地供應政策方面，提出各地要落實好將各類養(yǎng)老服務設施建設用地納入城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和年度用地計劃，可將閑置的公益性用地調整為養(yǎng)老服務用地。民間資本舉辦的非營利性養(yǎng)老機構與政府舉辦的養(yǎng)老機構享有相同的土地使用政策。對營利性養(yǎng)老機構建設用地優(yōu)先保障供應，并制定支持發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的土地政策。在完善稅費優(yōu)惠政策方面，要求各地在落實好現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策的基礎上，對非營利性養(yǎng)老機構建設要免征有關行政事業(yè)性收費，對營利性養(yǎng)老機構建設要減半征收有關行政事業(yè)性收費，對養(yǎng)老機構提供養(yǎng)老服務也要適當減免行政事業(yè)性收費，養(yǎng)老機構用電、用水、用氣、用熱按居民生活類價格執(zhí)行。要求有關部門制定和完善支持民間資本投資養(yǎng)老服務業(yè)在營業(yè)稅、所得稅等方面的稅收優(yōu)惠政策。在完善補貼支持政策方面，要求各地加快建立養(yǎng)老服務評估機制，建立健全經(jīng)濟困難的高齡、失能等老年人補貼制度。推進民辦公助，通過補助投資、貸款貼息、運營補貼、購買服務等方式，支持社會力量舉辦養(yǎng)老服務機構，開展養(yǎng)老服務。要求民政部本級彩票公益金和地方各級政府用于社會福利事業(yè)的彩票公益金，將50%以上的資金用于支持發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，并隨老年人口的增加逐步提高投入比例。在完善人才培養(yǎng)和就業(yè)政策方面，要求有關部門支持高等院校和中等職業(yè)學校增設養(yǎng)老服務相關專業(yè)和課程，依托院校和養(yǎng)老機構建立養(yǎng)老服務實訓基地，對符合條件的參加養(yǎng)老護理職業(yè)培訓和職業(yè)技能鑒定的從業(yè)人員按規(guī)定給予相關補貼，在養(yǎng)老機構和社區(qū)開發(fā)公益性崗位，吸納農村轉移勞動力、城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員等從事養(yǎng)老服務。對在養(yǎng)老機構就業(yè)的專業(yè)技術人員，執(zhí)行與醫(yī)療機構、福利機構相同的執(zhí)業(yè)資格、注冊考核政策。在鼓勵公益慈善組織支持養(yǎng)老服務方面，提出引導公益慈善組織成為發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的重要力量。探索建立健康老人參與志愿服務的工作機制，建立為老志愿服務登記制度。支持社會服務窗口行業(yè)開展“敬老文明號”創(chuàng)建活動。
在第四部分，提出了健全工作機制，對各有關部門的職責提出了要求。明確國家選擇有特點和代表性的區(qū)域進行養(yǎng)老服務業(yè)綜合改革試點。強調對服務質量、安全、價格等方面加強行業(yè)監(jiān)管工作，并明確督促檢查的責任部門和要求。
統(tǒng)攬全文，《意見》著重統(tǒng)籌把握了以下四個關系。
一是兼顧事業(yè)和產(chǎn)業(yè)。《意見》既對開發(fā)老年用品產(chǎn)品、培育養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)集群提出要求，又對建立健全社會養(yǎng)老服務體系提出要求。既注重發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，大力發(fā)展方便可及、價格合理的養(yǎng)老服務和產(chǎn)品，又注重發(fā)揮政府主導作用，著力保障經(jīng)濟困難的孤寡、失能、高齡等老年人的服務需求，保障人人享有基本養(yǎng)老服務。
二是兼顧當前和長遠�！兑庖姟芳忍岢隽水斍耙恍┴酱鉀Q的任務，也明確了到2020年發(fā)展的階段性目標，還提出了管長遠、管方向的四項原則，努力做到既立足當前，又著眼長遠。
三是兼顧中央和地方�！兑庖姟芳葘Φ胤礁骷壵呢熑巫髁艘�(guī)定，也對中央政府的扶持政策作了規(guī)定。同時，將地方反復證明是成熟的政策上升為全國普遍性政策，對一些有待探索的經(jīng)驗，《意見》稿也給各地留下了創(chuàng)新、創(chuàng)造的空間。
四是兼顧城鎮(zhèn)和農村�！兑庖姟穲猿殖青l(xiāng)統(tǒng)籌的原則，既對完善城鎮(zhèn)養(yǎng)老服務業(yè)提出了具體舉措，也對推進農村養(yǎng)老服務發(fā)展做出了明確部署，為破解農村養(yǎng)老服務難題提供了方式和方法。
