不久前，英國財政大臣喬治·奧斯本公布了新一輪的英國養(yǎng)老金改革計劃。英國《金融時報》稱之為“近一個世紀以來最大的養(yǎng)老金改革”。其中，英國養(yǎng)老金改革最引人關(guān)注的內(nèi)容是：政府發(fā)行100億英鎊的養(yǎng)老金債券，支付高于市場水平的利率;明年1月起年齡超過65歲的人可以開始購買，每人最多可以投資1萬英鎊。
之所以引人關(guān)注，是因為這項改革一反英國政府自20世紀80年代以來一貫堅持的市場化取向，采取了加大政府投入而不是減輕政府負擔(dān)的措施。市場化取向的養(yǎng)老金改革始于撒切爾夫人執(zhí)政時期。當時，英國遭遇經(jīng)濟危機，失業(yè)率居高不下，政府財政負擔(dān)日益沉重，人口老齡化問題日趨嚴重。這一系列問題使撒切爾政府不得不對二戰(zhàn)后建立起來的養(yǎng)老保障制度進行大刀闊斧的改革。
在市場化改革以前，英國退休老人的養(yǎng)老金收入主要由繳費率和養(yǎng)老金待遇統(tǒng)一的國家基本養(yǎng)老金，以及與收入相關(guān)聯(lián)的國家第二養(yǎng)老金構(gòu)成。撒切爾政府推行的養(yǎng)老金改革使這一構(gòu)成發(fā)生了變化。通過大力發(fā)展私人部門職業(yè)養(yǎng)老金計劃，允許雇主設(shè)立由雇員承擔(dān)養(yǎng)老基金投資風(fēng)險的“繳費確定型”職業(yè)養(yǎng)老金計劃，以及引入個人養(yǎng)老金計劃。英國的養(yǎng)老金體制由此轉(zhuǎn)變?yōu)槿еY(jié)構(gòu)：第一支柱為國家養(yǎng)老金計劃，包括普惠的國家基本養(yǎng)老金和與收入相關(guān)聯(lián)的國家第二養(yǎng)老金;第二支柱和第三支柱分別為職業(yè)養(yǎng)老金計劃和個人養(yǎng)老金計劃。前者由雇主提供，后者由個人向保險公司或其他金融中介機構(gòu)購買。
在這一輪的英國養(yǎng)老金改革中，為鼓勵職業(yè)養(yǎng)老金計劃和個人養(yǎng)老金計劃的發(fā)展，英國政府設(shè)立了“協(xié)議退出”機制。其具體規(guī)定是：如果雇員在職業(yè)養(yǎng)老金計劃中獲得的養(yǎng)老金，等于他們能夠在國家第二養(yǎng)老金計劃中可能獲得的最低保證養(yǎng)老金時，雇員可以“協(xié)議退出”國家第二養(yǎng)老金計劃;雇員本人及其雇主將會享受國民保險稅繳納的折扣和優(yōu)惠。在稅收優(yōu)惠政策的誘導(dǎo)下，參與職業(yè)養(yǎng)老金計劃并“協(xié)議退出”國家第二養(yǎng)老金計劃成為大多數(shù)雇員的選擇。第二支柱迅速成長為英國養(yǎng)老金體系的中堅力量，英國政府在相當程度上實現(xiàn)了減輕財政負擔(dān)的目標。
撒切爾之后的歷屆英國政府，無論是保守黨政府還是工黨政府，都按市場化路線繼續(xù)推行養(yǎng)老金改革，希望政府以外的養(yǎng)老保障渠道能發(fā)揮更大的作用，以求進一步減輕政府負擔(dān)。這么做的原因很簡單，隨著人口老齡化的加速，如果不想辦法減少養(yǎng)老金支出，英國政府必將在財政支付上不堪重負。
為進一步減少養(yǎng)老金支出，卡梅倫政府還動起了公共部門雇員的“奶酪”，大力實施公共部門養(yǎng)老金改革。英國公共部門養(yǎng)老金計劃屬于第二支柱，涵蓋地方政府雇員、國民醫(yī)療體系雇員、教師、警察、軍人、消防員等群體。與私人部門的職業(yè)養(yǎng)老金計劃相比，公共部門養(yǎng)老金計劃在覆蓋率、退休年齡和退休后的待遇水平等方面均有較大優(yōu)勢，并且其財務(wù)風(fēng)險有財政補貼擔(dān)保，安全系數(shù)更高。公共部門雇員在養(yǎng)老金方面的特殊待遇，離不開身為雇主的英國政府提供的財政補貼。這部分養(yǎng)老金支出已上升到占英國GDP比重近2%的水平，給英國政府帶來了很大的財政壓力。于是，卡梅倫政府于公布了力度空前的公共部門養(yǎng)老金改革計劃，并于通過立法正式啟動了這項改革。改革的基本目標不外乎使公共部門的養(yǎng)老金計劃向私人部門看齊，其市場化取向十分明顯。計劃公布后不久，超過200萬英國公共部門雇員舉行了自1926年以來規(guī)模最大的罷工，抗議卡梅倫政府的激進改革。但卡梅倫政府不為所動，堅持將這項改革進行到底。
此次，卡梅倫政府計劃推出養(yǎng)老金債券，不合給財政支出做減法的常態(tài)。在已嚴重觸犯公共部門雇員利益的情況下，這一略顯反常的做法，實際上有爭取退休選民支持的考慮。新一輪大選在即，卡梅倫政府改革的決心再大，也得算一算英國養(yǎng)老金改革的“政治賬”，為選票未雨綢繆。
(作者：劉宏松，英國倫敦政治經(jīng)濟學(xué)院訪問學(xué)者、上海外國語大學(xué)國際關(guān)系與外交事務(wù)研究院副教授)
