一、城市成長理論
城市成長管理(Urban Growth Management)是指政府運(yùn)用一定的技術(shù)、工具、計劃及行動，對城市發(fā)展的區(qū)位、時序、速度、質(zhì)量和成本等進(jìn)行有目的的直接或間接引導(dǎo)或控制。它起源于1970年代美國的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動，并于1980年代在美國掀起了城市成長管理的第二次高潮，1990年代以來，美國已進(jìn)入城市成長管理的“精明成長”(Smart Growth)時代，并已把城市成長管理作為實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的一項重要的公共政策。
中國目前正處于城市化的快速發(fā)展時期，由于快速城市化進(jìn)程導(dǎo)致的城市無序蔓延和增長而引發(fā)的許多城市問題，與美國當(dāng)時所面臨的情況有許多相似之處，我國城市發(fā)展應(yīng)該借鑒美國城市成長管理的經(jīng)驗。為了樹立科學(xué)的城市發(fā)展觀，促進(jìn)城市健康和有序地可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)把城市成長管理作為我國一項重要的城市公共政策來加以研究和實施。
因此，探討我國目前實行城市成長管理的必要性，分析我國城市成長管理中存在的問題，研究我國城市成長管理的內(nèi)容以及實施城市成長管理的對策，無疑具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。
二、中國目前實行城市成長管理的必要性
(1)面對當(dāng)前日益快速的城市化進(jìn)程的挑戰(zhàn)，中國實行城市成長管理已迫在眉睫。中國目前正處于城市化的加速發(fā)展時期，從1978年～2004年，中國的城市數(shù)量從193個增加到660多個，城市化水平由17.9%提高到41.8%，城市人口由1.7億增加到5A億。到本世紀(jì)中葉，中國城市化率將提高到75%左右。中國將用幾十年時間，完成西方發(fā)達(dá)國家
三、四百年完成的城市化過程。
快速城市化發(fā)展必然引起因城市無限制增長和蔓延而引發(fā)的日益嚴(yán)重的城市問題，如城市建成區(qū)盲目擴(kuò)張、大量農(nóng)田和自然土地被侵吞、土地的低密度開發(fā)及浪費(fèi)、資源短缺、環(huán)境惡化、交通擁擠、老城區(qū)改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及城市公共服務(wù)滯后等諸多問題，進(jìn)而影響到城市居民的生活環(huán)境質(zhì)量以及城市安全問題。
中國快速城市化的發(fā)展面臨以下幾大問題的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：(1)水資源和土地資源的嚴(yán)重短缺。中國人均水資源占有量和耕地占有量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平，城市化快速進(jìn)程必然引發(fā)城市建成區(qū)的擴(kuò)大，更多的非城市用地將轉(zhuǎn)化為城市用地，這將會使我國土地資源的短缺形勢更加嚴(yán)峻；(2)隨著城市規(guī)模的迅速擴(kuò)大，交通擁堵、空氣污染以及水污染等城市病已經(jīng)出現(xiàn)，空間布局不能得到有機(jī)地疏散，造成城市“攤大餅”，不堪重負(fù)；(3)城市基礎(chǔ)
設(shè)施建設(shè)滯后。如城市新區(qū)開發(fā)中基礎(chǔ)設(shè)施不配套等；(4)歷史建筑破壞嚴(yán)重；(5)舊城區(qū)改造與復(fù)興。這些都給我國目前的城市管理帶來了巨大的挑戰(zhàn)。
美國實行了30多年的城市成長管理政策，有效地遏制了城市的蔓延，保護(hù)了土地和生態(tài)環(huán)境，保護(hù)與改善了社區(qū)生活質(zhì)量，保持和恢復(fù)了舊城區(qū)的活力，取得了顯著的成效。中國目前的城市管理迫切需要實行城市成長管理政策，通過一定的技術(shù)和手段，達(dá)到城市可持續(xù)發(fā)展的目的。
(2)實現(xiàn)城市成長管理，是貫徹中央提出的“五個統(tǒng)籌”，樹立科學(xué)的城市發(fā)展觀的需要。
黨的十六屆三中全會《決定》提出的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放”的新要求，是新一屆黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體對發(fā)展內(nèi)涵、發(fā)展要義、發(fā)展本質(zhì)的深化和創(chuàng)新，蘊(yùn)含著全面發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、均衡發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展和人的全面發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀。深刻理解和準(zhǔn)確把握中央提出的“五個統(tǒng)籌”，樹立科學(xué)的城市發(fā)展觀，對當(dāng)前中國的城市管理具有重要的指導(dǎo)意義。
“五個統(tǒng)籌”的實質(zhì)就是要協(xié)調(diào)好城市發(fā)展中出現(xiàn)的各方面問題，旨在使城市空間成長與土地資源保護(hù)、自然環(huán)境保護(hù)、舊城區(qū)改造、交通和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、歷史文物保護(hù)、社區(qū)生活質(zhì)量改善等和諧發(fā)展。從城市成長管理的理論和實踐看，城市成長管理的核心與和諧發(fā)展的思想不謀而合，是實現(xiàn)城市科學(xué)發(fā)展的一項重要政策。
四、中國城市成長管理中存在的問題
(1)認(rèn)識誤區(qū)
中國城市發(fā)展長期以來一直存在著認(rèn)識上的三大誤區(qū)。誤區(qū)之一：認(rèn)為城市的發(fā)展必然引發(fā)“城市病”。這是由于建國之初的發(fā)展戰(zhàn)略中就有“積極推進(jìn)工業(yè)化，相對抑制城市化”的主導(dǎo)思想，加上長期“恐城癥”的制約所造成的。誤區(qū)之二：認(rèn)為必須嚴(yán)格控制大城市的發(fā)展。誤區(qū)之三：認(rèn)為城市發(fā)展的結(jié)果應(yīng)當(dāng)是均衡分布遍地開花。這種城市發(fā)展認(rèn)識上的誤區(qū)導(dǎo)致了長期以來我國城市化的發(fā)展進(jìn)程緩慢。
對城市化應(yīng)有積極的認(rèn)識，城市化是不發(fā)達(dá)國家謀求發(fā)展的必要條件，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的有效手段。城市化并不是問題，問題在于如何在城市化進(jìn)程中科學(xué)地管理城市發(fā)展。城市的快速成長不是問題，關(guān)鍵是如何對城市成長的方式進(jìn)行合理地調(diào)控，注重城市發(fā)展的質(zhì)量，控制城市發(fā)展的區(qū)位、時序、速度和質(zhì)量。
(2)政策偏差
中國城市成長管理是在計劃經(jīng)濟(jì)的背景下產(chǎn)生和發(fā)展起來的，由于受認(rèn)識誤區(qū)的影響，從1950年代以后，我國制定了“控制大城市”的城市發(fā)展政策，在1978年召開的第三次全國城市工作會議上制定了“控制大城市規(guī)模，多搞小城鎮(zhèn)”的城市發(fā)展方針。1980年，國家城市發(fā)展方針進(jìn)一步完善為“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”，1990年又將城市發(fā)展方針修改為“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市和小城市”，并將其寫入我國首部城市規(guī)劃法。這主要是從戶口管理角度而不是從經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展角度制定城市發(fā)展方針，導(dǎo)致我國城市發(fā)展政策在很長時期內(nèi)背離了城市化發(fā)展的客觀規(guī)律。
事實上，城市化發(fā)展進(jìn)程受自然、經(jīng)濟(jì)和社會規(guī)律制約，城市規(guī)模受多種條件和經(jīng)濟(jì)因素制約，不宜人為控制，世界城市化發(fā)展，尤其是發(fā)展中國家城市化進(jìn)程的一個顯著特點就是大城市增長迅速。
(3)立法滯后
城市發(fā)展政策的偏差影響到我國城市管理立法的制定，并導(dǎo)致長期以來我國城市成長管理立法的嚴(yán)重滯后。1984年國務(wù)院頒布了《城市規(guī)劃條例》，1989年制定了《城市規(guī)劃法》，于1990年開始實行。隨著我國改革開放的不斷深化和城市化進(jìn)程的不斷加快，城市規(guī)劃法出現(xiàn)了許多不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)以及不適應(yīng)中國目前快速城市化進(jìn)程新形勢的問題。而美國早在1970年代就開始實行城市成長管理政策，在同時期的1990年代已經(jīng)發(fā)展到城市成長管理的“精明成長”時代。而且我國城市規(guī)劃立法的周期太長，嚴(yán)重滯后于中國城市化的快速進(jìn)程，進(jìn)而影響到我國的城市規(guī)劃管理工作。
中國城市成長管理立法沒有明確城市成長管理的重要性，目標(biāo)不夠明確和具體，系統(tǒng)性和可操作性不強(qiáng)，許多地方存在自相矛盾，而且城市成長管理立法不夠完善，這導(dǎo)致我國實施城市成長管理的技術(shù)與工具的嚴(yán)重缺乏。
五、中國城市成長管理的內(nèi)容
借鑒國外城市成長管理的實踐和經(jīng)驗，中國城市成長管理的具體內(nèi)容有：
(1)對城市發(fā)展區(qū)位進(jìn)行引導(dǎo)或調(diào)控
對城市發(fā)展區(qū)位進(jìn)行引導(dǎo)或調(diào)控是指引導(dǎo)或控制城市的空間成長模式，即明確城市的空間發(fā)展方向和區(qū)位。
(2)對城市發(fā)展時序進(jìn)行引導(dǎo)或調(diào)控
對城市發(fā)展時序進(jìn)行引導(dǎo)或調(diào)控是指引導(dǎo)或控制城市的時間成長模式，即明確城市在時間上的發(fā)展方向和區(qū)位。
(3)對城市發(fā)展速度進(jìn)行引導(dǎo)或調(diào)控
對城市發(fā)展速度進(jìn)行引導(dǎo)或調(diào)控是指引導(dǎo)或控制城市的成長速率。城市的成長速率的調(diào)控要依具體的情形加以判斷，如當(dāng)城市建成區(qū)的擴(kuò)張速率超過城市的人口增長速率時就要控制城市建成區(qū)的發(fā)展速度；當(dāng)城市建成區(qū)的擴(kuò)張速率小于城市的人口增長速率時就要加快城市建成區(qū)的發(fā)展速度。
(4)對城市發(fā)展質(zhì)量進(jìn)行引導(dǎo)或調(diào)控
對城市發(fā)展質(zhì)量進(jìn)行引導(dǎo)或調(diào)控是指引導(dǎo)城市向環(huán)境友好型、生活舒適型的方向發(fā)展。這也是城市成長管理的終極目標(biāo)。
六、中國城市成長管理的對策
(1)把城市成長管理上升為城市發(fā)展的公共政策
我國城市發(fā)展由于受歷史和政治架構(gòu)的原因很少對城市成長管理加以關(guān)注，導(dǎo)致了許多城市管理問題的產(chǎn)生。而這些問題的解決則有賴于對城市成長管理政策的重視和相關(guān)研究的開展。城市成長管理在國外已經(jīng)作為城市公共政策來加以研究和實施，并取得了顯著的成效。在我國，應(yīng)把城市成長管理作為城市公共政策的重要組成部分。借鑒國外城市成長管理的內(nèi)容、工具、程序和改革做法，對我國的城市成長管理政策進(jìn)行深入研究，提出各項城市成長管理的方針、原則、措施、計劃和行為規(guī)范。
(2)加強(qiáng)城市成長管理的區(qū)域管制
國外在近幾十年來，很重視區(qū)域管制在城市成長管理中的作用。早在1967年，美國的明尼阿波利斯?圣保羅大都市區(qū)就通過州立法，建立了區(qū)域規(guī)劃機(jī)構(gòu)，也有許多州與州之間的區(qū)域城市成長管理機(jī)構(gòu)。我國目前應(yīng)積極探索城市成長管理的區(qū)域管制模式，樹立城市成長管理的整體觀和集群發(fā)展觀，防止各自為政，自然開發(fā)。尤其是在我國的一些城市群、都市圈，急需建立城市成長管理的區(qū)域管制機(jī)構(gòu)。
(3)建立完善的城市成長管理法律制度
改進(jìn)我國現(xiàn)行的城市規(guī)劃法，建立我國城市成長管理的法律制度，充分發(fā)揮立法作為城市成長管理的技術(shù)和工具功能，以作為應(yīng)對我國目前城市問題的強(qiáng)有力武器。借鑒國外
城市成長管理的工具和立法經(jīng)驗，建立公眾參與制度，進(jìn)一步完善我國的城市成長管理法律制度。
(4)充分發(fā)揮遙感與GIS等信息技術(shù)手段在城市成長管理中的作用
遙感手段已經(jīng)是城市管理新的信息源，SPOT全色影像的地面分辨率已經(jīng)達(dá)到10m，印度IRS的地面分辨率已經(jīng)達(dá)到5.8m，可以用來編制l；50000～1：25000比例尺的城市圖。IKONOS影像的地面分辨率已經(jīng)達(dá)到lm，可以用來編制1：10006比例尺的城市圖。作為城市管理主要信息源的航空相片，可用來編制1：21100～1：500比例尺的城市圖。GIS已成為綜合管理和分析各種城市管理數(shù)據(jù)來源的重要工具。應(yīng)充分利用遙感與CIS等信息技術(shù)，定期監(jiān)測我國城市成長的時間、空間模式及其變化，對城市成長進(jìn)行有效的時序管理。
