國務(wù)院近日發(fā)布了《關(guān)于進一步推行戶籍制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)，明確提出了要逐步廢除戶籍制，實行統(tǒng)一的居住證制度，并要求對各類不同規(guī)模的城市采用差別化的落戶政策，同時也提出要完善與落戶人口數(shù)掛鉤的財政轉(zhuǎn)移支付制度，實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。戶籍制度為何會持續(xù)了60多年而頑強存在?戶籍制度存廢的核心取決于什么?當(dāng)前改革的重點是什么?如何才能控制特大城市的人口規(guī)模，延續(xù)目前的戶籍制思路對嗎?“公共服務(wù)均等化”是不是個“烏托邦”，強推會帶來什么后果?
廢除中小城鎮(zhèn)戶籍制屬順水推舟
中國的“戶口”管理早在秦朝就已經(jīng)有了，但戶籍制度主要是在1953年之后形成的。當(dāng)時的目的是為了發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟，采取了犧牲農(nóng)業(yè)，來為工業(yè)提供原料、資金等的方式，即后來常說的工農(nóng)業(yè)“剪刀差”。它是通過計劃行政手段，壓低農(nóng)民的收入，把農(nóng)業(yè)部門的利潤轉(zhuǎn)移到工業(yè)去，以此來促進工業(yè)發(fā)展。這就導(dǎo)致農(nóng)業(yè)、農(nóng)民在整個經(jīng)濟體制里處于一種“吃虧”的狀態(tài)，城市在工業(yè)部門工作的居民“收入”相對就高一些。而人是自私的，受此影響，當(dāng)時的農(nóng)民就想流動到城市中，進入工業(yè)部門工作。戶籍制由此應(yīng)運而生，把人口劃分為城市戶口和農(nóng)村戶口，目的是用來限制農(nóng)民流入城市。
1978年的改革是先從農(nóng)村開始，以承包制為基礎(chǔ)，農(nóng)村首先出現(xiàn)了“萬元戶”。當(dāng)時農(nóng)村的收入高于城市，戶籍制的存在不是很大的問題。后來改革的重心轉(zhuǎn)移到城市，農(nóng)村的發(fā)展相對于城市開始滯后。在城市收入較高的情況下，一方面吸引了農(nóng)民工入城，另一方面政府又不想為農(nóng)民工提供城市居民所享有的社會福利，就依靠戶籍制來形成一道圍墻，作為能否享有社會福利的劃分依據(jù)。
表面上看，戶籍制度存在的原因是城市居民的福利高于農(nóng)村。但實際上，這種“偏高”是相對意義上的。城市居民的福利高于農(nóng)村是正常的，因為城市的位置優(yōu)勢，交通便捷，工業(yè)發(fā)達，人口的素質(zhì)也較高，城市居民的收入本應(yīng)高于農(nóng)村。但因為加進了政府提供的社會福利，城市居民的收入就“偏高”了。
根據(jù)經(jīng)濟學(xué)的收入分配理論，各部門、各要素所獲得的收入是由它們對生產(chǎn)所做出的貢獻決定的。勞動者的競爭力越強，對生產(chǎn)的貢獻越大，所獲得的收入就越高，收入與貢獻是成比例的。城市居民的收入高，是反映了其整體競爭力強，對經(jīng)濟的貢獻大。假設(shè)一個城市居民的競爭力是農(nóng)民的兩倍，他的收入也應(yīng)該是農(nóng)民的兩倍。但加入了社會福利后，實際上，他的收入可能是農(nóng)民的三倍、四倍。也就是說他的收入已經(jīng)偏離了與農(nóng)民的競爭力對比，遠高于對生產(chǎn)的貢獻應(yīng)獲得的部分。這種“偏高”的收入，是城市政府提供社會福利的結(jié)果。
所謂“人往高處走，水往低處流”，在這種情況下農(nóng)村人口當(dāng)然想流動到城市。不設(shè)置“圍墻”，就會出現(xiàn)農(nóng)村人口向城市大規(guī)模涌入的問題。各城市的政府既想吸收農(nóng)民工，因為工業(yè)發(fā)展需要農(nóng)民工，但又不愿意讓其“入戶”，戶籍制就豎起了一道“門檻”或“圍墻”，把農(nóng)民工擋在了社會福利之外。媒體和輿論這些年呼吁對戶籍制度進行改革，認為其造成了“社會不公”，問題即在于此。
搞明白了這個道理，就知道戶籍制度會在什么情況下被取消了。若農(nóng)民的收入在農(nóng)村與在城市能夠拉平，與其貢獻相匹配的話，農(nóng)民就沒有動力流動到城市，戶籍制就形同虛設(shè)，廢不廢除都無關(guān)緊要了。
其實在這次戶籍改革之前，東南沿海地區(qū)的農(nóng)村，已經(jīng)出現(xiàn)了一種狀況，即農(nóng)村戶籍比城市戶籍更“值錢”。為什么?因為東南沿海地區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，要使用農(nóng)村的集體用地。當(dāng)?shù)貙嵭械氖?ldquo;就地工業(yè)化”，而不像西部的農(nóng)民那樣是到東南沿海地區(qū)來打工。因為使用了農(nóng)村集體用地來發(fā)展工業(yè)，這些土地的價值大增，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民以“股份”的形式參與其中，享受分紅。所以，在東南沿海的很多農(nóng)村，即使農(nóng)民不工作，也是“地主”，可以享受土地這種要素資源帶來的收入，生活過得很好。由此帶來的結(jié)果就是農(nóng)民的收入比當(dāng)?shù)爻鞘芯用竦氖杖肟赡苓�更高。在這次《意見》出臺之后，有一個調(diào)查的結(jié)果是，如果戶籍轉(zhuǎn)入城市的條件是把既有土地的承包權(quán)還給國家，90%的農(nóng)民是不愿意的。
所以，對東南沿海來說，戶籍制取不取消，意義已經(jīng)不大了。另外也應(yīng)該看到，經(jīng)濟的發(fā)展有一個擴散的過程，現(xiàn)在中國也在進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，由沿海轉(zhuǎn)入中西部。中西部地區(qū)也在進行類似十幾二十年前東南沿海地區(qū)已經(jīng)進行過的“就地工業(yè)化”。
這次的《意見》明確提出，對于城鎮(zhèn)以及一些中小城市，在人口壓力不大的情況下，要改革戶籍制為居住證制度，讓農(nóng)民容易落戶。原因就是這些城市的居民，相比于農(nóng)村有農(nóng)地轉(zhuǎn)為工業(yè)用地、可享受分紅的農(nóng)民而言，已經(jīng)沒有什么優(yōu)勢了。這些地區(qū)的戶籍制度實際上已經(jīng)名存實亡，取消只是順水推舟、自然而然的事情。
降低特大城市居民福利才能持久
但這次對特大城市，如北上廣這類城市的改革反而是強化了戶籍制度。之前這些城市提出“積分入戶”的政策，這次《意見》提出的是“嚴格控制”，也就是說，條件有可能比之前的“積分入戶”政策更加苛刻。
原因何在?這是因為特大城市的福利特別高，如優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療、教育資源等，不要說農(nóng)村，就是中小城市也不具備。如果這些資源都是按照“市價”原則進行分配，誰出價高誰享有，也沒有關(guān)系。但因為有戶籍制度以及背后的社會福利存在，導(dǎo)致這些城市的居民實際上是以非常“廉價”的方式獲得這些資源。比如現(xiàn)在一些特大城市的中小學(xué)按照就近入學(xué)原則分配學(xué)位，連考試都免了。醫(yī)療也有很多不菲的補貼。在這種情況下，不僅是外來的農(nóng)民工，包括大學(xué)生、甚至一些大中城市的居民，也都想擠入這類特大城市。面對這種情況，政策應(yīng)如何選擇?
同樣的道理，如果特大城市的居民的收入不是“偏高”，而是與其他大中城市、農(nóng)村一樣，民眾收入是按其產(chǎn)出貢獻“拉平”的(注意：這里說的“拉平”不是指人人的絕對收入完全一樣的“平均主義”，而是指與其貢獻相適應(yīng)的相對收入，即收入除以其創(chuàng)造的價值的比例是一樣的)，就不存在“人往高處走”，不存在民眾想擠破頭落戶特大城市的問題。問題的關(guān)鍵是如何“拉平”。
一種方式是抬高社會福利，即提高特大城市之外的居民的收入。另一種方式就是拉低特大城市居民享有的福利水平。邏輯上只有這兩條路。一說出來，一般民眾的心理肯定是反對第二條路。所謂“由儉入奢易，由奢入儉難”，人性如此。所以在政治可行性上，第二條路難走。
但問題是第一條路是否可行呢?第一條路本質(zhì)上是反市場的，是這些特大城市的政府注入了很多財政補貼，才使得戶籍居民能夠以“廉價”的方式獲得這些優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療教育資源。也就是說，特大城市的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療教育資源對有城市戶籍的居民的定價是“扭曲”的，價值與價格嚴重脫節(jié)。如果在這些特大城市工作的非本市戶籍人口，都按照這種扭曲的價格享受這些優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療教育資源，財政能否支撐下來?落戶了一批，是否還有另外等候的，一批又一批源源不斷地涌入?
西方發(fā)達國家就是以城市的稅收去補貼周邊的農(nóng)村，以此來消除城鄉(xiāng)差別。但它們經(jīng)過數(shù)百年的發(fā)展，有相當(dāng)?shù)呢敻环e累，在一段時間內(nèi)是能夠負擔(dān)得起的。其次是絕大部分的西方發(fā)達國家，即使是人口最多的美國，與中國相比，都是地大物博人少，參與瓜分社會福利的人數(shù)較少，所以政府還能扛得住一段時間。不過，經(jīng)過多年的瓜分，加上近年來經(jīng)濟危機的影響，西方政府的財政收入也支撐不下去了。這在日本和歐洲表現(xiàn)得很明顯。因為這種政策下，居民得到的收入不是按照其產(chǎn)出貢獻獲得的，而是政府靠“劫富濟貧”的方式，靠轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)的。這種方式持續(xù)多年，最終整個社會的財富還是會支撐不下去。政府起先還可以借債度日，但最后連債券都發(fā)不出去，利息都支付不起，有的不得不以破產(chǎn)收場。美國因為有美元這個國際貨幣的印鈔權(quán)，所以比其他發(fā)達國家能撐得更久一些，說白了是在透支美元的國際信用而已。
反觀中國，資源條件本來就不好，地大但適宜耕種的土地少，物博其實談不上，被人口眾多這個大分母一除就半點都不博了。收入和財富的累積與歐美發(fā)達國家相比還是有所不足，一算人均就更少。如果走西方發(fā)達國家的道路，通過社會福利來填平城鄉(xiāng)差異的話，中國政府的財政很快就會崩潰�？陬^上說說“公共服務(wù)均等化”那樣討好民眾耳朵的話當(dāng)然容易，但實際上做不到，勉強而為只會帶來災(zāi)難性的后果。
所以唯一的辦法就是降低特大城市居民“偏高”的社會福利。由于經(jīng)濟學(xué)上所說的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，即使由市場自發(fā)決定，優(yōu)質(zhì)的教育和醫(yī)療資源也會集中在特大城市，把它分散到廣大的小城市或農(nóng)村反而是“不經(jīng)濟”的。但誰能享有這些優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療教育資源呢?付費唄，誰付得起誰享有，由市場來決定�，F(xiàn)在是政府人為搞一個“戶籍”圍墻來決定，圍墻之內(nèi)的人能享有，而圍墻之外的人不能享有。這是政府劃分出來的“特權(quán)”了。由“市價”來決定資源的分配，看似不公平，其實最公平。窮人怎么辦?就像市場會滿足不同收入群體的需求，提供不同質(zhì)量檔次的商品一樣，窮人會購買質(zhì)量差一些的而已。每個人享受的商品和服務(wù)，由其收入、也就是由其對社會的產(chǎn)出貢獻決定，每一元的享受背后都有事先對社會作出的貢獻去支撐，這樣的享受才能持久。
房價是調(diào)控人口的最佳選項
與此相關(guān)的另一個問題是：中國如此之大，人口如此之多，中國的城市化不能選擇像日本的東京、墨西哥的墨西哥城那種模式，即全國的大量人口高度集中在少數(shù)幾個特大城市或城市群里。政府的確需要控制特大城市的人口規(guī)模，問題是怎么調(diào)控，是用行政手段還是用市場手段�，F(xiàn)在已經(jīng)不可能真的去筑起一道實體圍墻來阻止外來人口流入了，因為它不符合現(xiàn)代經(jīng)濟需要人口自由流動的原則。若用現(xiàn)在的戶籍制度來調(diào)控，就是外來人口可以自由來去，但要自食其力，不給社會福利。這對特大城市的外來人口來說，其實是很公平的，談不上“歧視”。這些外來人口能否在特大城市待下去，是由他的競爭力、由他的收入決定的。好比華為的工資收入高，但能否進去并長久地待下去，是由應(yīng)聘者的工作能力決定的。城市與企業(yè)在這個意義上沒有區(qū)別，民眾也要靠實力生存，優(yōu)勝劣汰。
其實，市場調(diào)控人口的來去和分布，最重要的一個變量就是房價。因為要留在城市之內(nèi)就會有居住的需求，無論是買還是租。特大城市聚集了大量的人口，房價自然就要上升。如果個體在市場的競爭力不足，收入不夠高，買不起房甚至租不起房，他自然就會離開，遷移到一個他的收入能夠負擔(dān)得了的小城市甚或農(nóng)村。這看似對底層民眾很冷酷，但冷靜地想一想，企業(yè)的運作規(guī)則不就是如此嗎?以“房價”來調(diào)整人口的分布，是最合理，也是最有效的。
李俊慧 經(jīng)濟學(xué)博士
