此前，經省政府同意，安徽省國土資源廳聯(lián)合安徽省財政廳、安徽省住房和城鄉(xiāng)建設廳印發(fā)了《關于加強農村宅基地管理工作的通知》(皖國土資〔2016〕4號)。這一文件的出臺和實施，對于進一步規(guī)范宅基地管理，保護耕地紅線，促進土地節(jié)約集約利用，保障農民合法權益，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，保持農村社會穩(wěn)定和經濟可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。
一、出臺背景
長期以來，在各級政府和有關部門的共同努力下，在各村集體和廣大農民的大力支持下，我省宅基地管理工作取得了積極成效。同時，由于宅基地管理制度與當前農村發(fā)展相比存在一定的滯后性，我省少數(shù)地方宅基地無序擴張，閑置和粗放利用以及亂占耕地現(xiàn)象比較嚴重。亟需出臺相關文件，加強農村宅基地管理。
(一)保障農民宅基地法定權利，遏制違法占地的需要。根據(jù)土地管理法律法規(guī)的規(guī)定，農民結婚分戶、因自然災害或者實施村鎮(zhèn)規(guī)劃需要搬遷的、原有宅基地被依法征收以及縣級以上人民政府規(guī)定的其他條件，農戶有權依法取得宅基地。占用未利用地和建設用地的，縣級政府批準即可，如果涉及占用農用地的，還必須報市甚至省政府辦理農用地轉用審批手續(xù)。由于可用于農民建住房的農用地轉用計劃指標嚴重不足，導致農戶占用農用地建住宅難以得到批準，在法定權利得不到保障的情況下，許多農戶非法占地建住宅，皖北地區(qū)尤其嚴重。必須通過制度創(chuàng)新，在確保耕地保有量不減少、質量有提高和建設用地總規(guī)模不突破的前提下，使農民取得宅基地的法定權利得到應有保障，并解決違法占地建住宅的問題。
(二)建立宅基地退出機制，推進節(jié)約集約用地的需要。近年來隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入推進，農村人口大量流動，由于缺少宅基地退出機制，“空心村”問題愈加突出。同時，傳統(tǒng)的“一戶一宅”單宗分散方式分配宅基地，已經不能適應經濟社會發(fā)展的需要，宅基地人均面積高，粗放利用問題十分突出。需要通過建立宅基地退出制度，完善集中統(tǒng)建、多戶聯(lián)建等相關制度，促進土地節(jié)約利用。
(三)落實國家政策，完善相關管理制度的需要。黨的十八屆三中全會決定明確要“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度”�！秶鴦赵宏P于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見》(國發(fā)〔2016〕8號)，要求加快建立農業(yè)轉移人口市民化激勵機制，探索農戶對宅基地使用權自愿有償退出機制�！秶鴦赵宏P于促進節(jié)約集約用地的通知》(國發(fā)〔2008〕3號)規(guī)定，要在堅持尊重農民意愿、保障農民權益的原則下，依法盤活利用農村集體建設用地。對村民自愿騰退宅基地或符合宅基地申請條件購買空閑住宅的，當?shù)卣山o予獎勵或補助。國土資源部也出臺了完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的文件，對加強宅基地管理提出了具體要求。為落實國家相關政策，需要省里出臺具體政策進行明確和規(guī)范，為加強管理提供政策依據(jù)。
二、強化規(guī)劃管控引導作用，堅守耕地保護紅線
科學編制規(guī)劃是管好宅基地的前提，《通知》明確了縣、鄉(xiāng)兩級政府的職責�？h級人民政府要運用第二次全國土地調查成果，修訂完善縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃，編制縣域鄉(xiāng)村建設規(guī)劃。鄉(xiāng)級人民政府要以縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃和縣域鄉(xiāng)村建設規(guī)劃為依據(jù)，科學編制村莊規(guī)劃，明確宅基地具體位置。特別要指出的是，村莊規(guī)劃必須經村民會議或村民代表會議討論同意后才能按規(guī)定程序報批，以充分尊重民意，提高規(guī)劃的社會公信力和執(zhí)行力。為嚴格規(guī)劃實施，《通知》對農村宅基地選址做了明確規(guī)定，必須符合鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃，嚴禁占用基本農田或在土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地范圍外、地質災害防治規(guī)劃確定的禁止建設區(qū)建設住宅。凡村內有空閑宅基地的，不得批準新增建設用地。同時鼓勵和引導村集體按照村莊規(guī)劃集中建設新居。
三、推行農民戶有所居多種實現(xiàn)形式，嚴格節(jié)約集約用地
實踐中，分配給農民宅基地主要有兩種方式：一是單宗分散的宅基地分配方式，即傳統(tǒng)的“一戶一宅”的分配方式;二是集中建設方式，如統(tǒng)一建好農民新居然后將住房分給符合宅基地申請條件的農戶，或者由農戶按照要求在集中建設區(qū)集中建設。后者與前者相比，更加節(jié)約用地，適合于城鎮(zhèn)周邊以及土地整治、自然災害導致的村莊搬遷等，特別是在城郊地區(qū)可以防止形成新的“城中村”。因此，《通知》規(guī)定，對土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設擴展邊界內的城郊、近郊農村居民點用地，原則上不再進行單宗分散的宅基地分配，鼓勵集中建設農民新居;對土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地擴展邊界外的傳統(tǒng)農區(qū)，繼續(xù)實行“一戶一宅”的宅基地分配制度;對人均耕地少，二、三產業(yè)比較發(fā)達的地區(qū)，以及土地整治、自然災害導致的村莊搬遷等，在農民自愿的基礎上，實行集中建設等方式。
同時，鑒于各地土地資源、人口、區(qū)位、居住環(huán)境、居住習慣以及宅基地分配方式不同，對宅基地面積需求存在較大差異，《通知》規(guī)定，市、縣級人民政府要在《安徽省實施<中華人民共和國土地管理法>辦法》規(guī)定的農村村民新建住宅宅基地面積標準范圍內，綜合宅基地所在區(qū)位、占地類型以及農村人口和土地資源狀況，制定符合當?shù)貙嶋H的“一戶一宅”宅基地面積標準和集中建設農民新居宅基地面積標準。
四、簡化審批登記手續(xù)，實行宅基地審批登記合一
由于法律法規(guī)對宅基地申請審批程序規(guī)定比較原則，各地現(xiàn)行做法多是宅基地經批準后由國土資源管理部門派人到現(xiàn)場放線定界，待農民將房屋建成后再申請宅基地登記，不夠便民利民，管理效率低。為簡化宅基地登記手續(xù)，規(guī)范宅基地申請審批，《通知》規(guī)定實行宅基地審批登記合一，宅基地通過縣級人民政府批準后，縣國土資源管理部門依據(jù)批準文件和宅基地使用人的登記申請，直接辦理宅基地使用權登記手續(xù)，農民憑證用地�？紤]到審批統(tǒng)一建設農民新村的宅基地與審批單宗分散的宅基地的程序存在較大差異，《通知》還專門規(guī)定了統(tǒng)一建設農民新村用地審批制度。
五、建立“雙平衡”機制，保障農民住房剛性需求
為在保障農民住房剛性需求的同時，進一步加強耕地保護，控制農村建設用地總量，《通知》規(guī)定了占用農用地審批備案和村莊用地復墾核銷2項制度，在堅持耕地數(shù)量不減少、質量有提高，建設用地規(guī)模不突破的前提下，建立起“雙平衡”機制，即建立“耕地、建設用地”占補平衡制度。一是建立占用農用地審批備案制度，市級人民政府在批準農用地轉用時，不再與用地指標掛鉤，可以根據(jù)縣級政府的申請按照農民建房確需占農用地的數(shù)量批準農用地轉用，并將批準轉用土地的數(shù)量報省國土資源廳備案，實現(xiàn)對農民宅基地應保盡保。二是建立村莊用地復墾核銷制度，縣級人民政府負責耕地占補平衡,在縣域范圍內通過自我調節(jié)實現(xiàn)“耕地與建設用地”數(shù)量的“雙平衡”。為了防止耕地只占不補,《通知》規(guī)定，縣級人民政府未按規(guī)定復墾的，省國土資源廳將責令限期整改，限期內未整改或未整改到位的，省國土資源廳將扣減該地當年相等數(shù)量的新增建設用地指標，并暫停批準新增建設用地。
六、建立退出宅基地激勵機制，提高土地利用效率
隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，越來越多的農民從農村走向城鎮(zhèn)，農村空置的宅基地越來越多，一些農民在城鎮(zhèn)安家后，愿意將宅基地有償退出。通過建立激勵機制讓農民自愿退出多余的宅基地，既可以使資源變現(xiàn)，讓農民得到實惠，又能加強耕地保護，提高農村土地利用率，是一項利國利民多贏之舉，應當因勢利導有序推進，對此，不少地方也進行了有益的嘗試。在總結各地經驗的基礎上，《通知》從4個方面規(guī)定了宅基地退出激勵政策：一是對村民自愿退出因歷史原因多占的宅基地，村民小組要予以適當補償，村民小組沒有能力補償?shù)模墒谢蚩h級人民政府給予獎勵。二是村民自愿退出全部宅基地或符合宅基地申請條件但自愿放棄申請的，市或縣級人民政府應當給予其獎勵，并將擬獎勵的資金實行集中管理，在村民購買當?shù)爻擎?zhèn)住房時一次性發(fā)放給村民。三是為了保障獎勵資金來源，規(guī)定市、縣人民政府要設立專門的退出宅基地獎勵資金。退出的宅基地復墾為耕地后形成的新增建設用地指標收益和新增耕地占補平衡指標收益，要優(yōu)先用于對退出宅基地的補償或獎勵。四是退出的宅基地復墾為耕地的，原使用該宗地的農戶有優(yōu)先承包經營權�？紤]到我省各地經濟發(fā)展和農村住房差異較大，《通知》要求市或縣級人民政府要根據(jù)當?shù)貙嶋H制定獎勵資金的管理和使用辦法。需要強調的是，農村退出宅基地必須以保護農民的財產權、尊重農民的意愿為前提有序推進，嚴禁搞強迫命令，嚴禁以退出宅基地作為農民進城落戶的條件。
七、切實加強監(jiān)管，確保政策落地生根
宅基地量大面廣，涉及農民的切身利益，情況復雜，需要政府、部門和農村集體齊抓共管，建立共同管理責任機制，才能建立起良好有序的用地秩序。為強化監(jiān)管，《通知》從5個方面進行了規(guī)定。一是明確了職責分工。明確了市、縣級人民政府以及各級國土資源、財政、城鄉(xiāng)建設、規(guī)劃、房產、農業(yè)、林業(yè)、社會保障等部門的職責分工。二是加大支持力度。市、縣人民政府要整合相關涉農資金，用于村莊規(guī)劃區(qū)配套基礎設施建設。村民經批準占用農用地建設住宅的，縣級人民政府要安排資金用于復墾農村建設用地或落實耕地占補平衡要求，不得向農戶收取補充耕地費、耕地開墾費等相關費用，涉及耕地占用稅、新增建設用地土地有償使用費的征收參照城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤相關政策執(zhí)行。三是實行動態(tài)監(jiān)管�？h國土資源管理部門要建立宅基地使用登記臺賬和動態(tài)數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)宅基地審批、登記、變更等“一張圖”動態(tài)監(jiān)管。并建立全程服務、跟蹤管理制度和動態(tài)巡查制度。四是充分發(fā)揮村組作用。鼓勵指導村民委員會或村民小組，依法依規(guī)制定符合本地實際的村規(guī)民約，做好宅基地分配、調換、信息公示、農村新居建設管理、權屬糾紛調處等工作。五是加強宣傳教育。提高干部群眾遵守土地法律和珍惜土地的意識，增強依法管地用地、節(jié)約集約用地和保護耕地的自覺性。
拓展閱讀：安徽省農村宅基地管理問答
宅基地如何申請登記?
??簡化手續(xù)，實行審批登記合一
黃發(fā)儒介紹說，由于法律法規(guī)對宅基地申請審批程序規(guī)定比較原則，各地現(xiàn)行做法多是宅基地經批準后由國土資源管理部門派人到現(xiàn)場放線定界，待農民將房屋建成后再申請宅基地登記，不夠便民利民，管理效率低。為簡化宅基地登記手續(xù)，規(guī)范宅基地申請審批，《通知》規(guī)定實行宅基地審批登記合一，宅基地通過縣級人民政府批準后，縣國土資源管理部門依據(jù)批準文件和宅基地使用人的登記申請，直接辦理宅基地使用權登記手續(xù)，農民憑證用地。
考慮到審批統(tǒng)一建設農民新村的宅基地與審批單宗分散的宅基地的程序存在較大差異，《通知》還專門規(guī)定了統(tǒng)一建設農民新村用地審批制度。
農民住房的剛性需求如何保障?
??建立“雙平衡”機制
黃發(fā)儒介紹說，為了在保障農民住房剛性需求的同時，進一步加強耕地保護，控制農村建設用地總量，《通知》規(guī)定了占用農用地審批備案和村莊用地復墾核銷2項制度，在堅持耕地數(shù)量不減少、質量有提高，建設用地規(guī)模不突破的前提下，建立起“雙平衡”機制，即建立“耕地、建設用地”占補平衡制度。
一是建立占用農用地審批備案制度，市級人民政府在批準農用地轉用時，不再與用地指標掛鉤，可以根據(jù)縣級政府的申請按照農民建房確需占農用地的數(shù)量批準農用地轉用，并將批準轉用土地的數(shù)量報省國土資源廳備案，實現(xiàn)對農民宅基地應保盡保。
二是建立村莊用地復墾核銷制度，縣級人民政府負責耕地占補平衡，在縣域范圍內通過自我調節(jié)實現(xiàn)“耕地與建設用地”數(shù)量的“雙平衡”。為了防止耕地只占不補，《通知》規(guī)定，縣級人民政府未按規(guī)定復墾的，省國土資源廳將責令限期整改，限期內未整改或未整改到位的，省國土資源廳將扣減該地當年相等數(shù)量的新增建設用地指標，并暫停批準新增建設用地。
自愿退出宅基地享有哪些獎勵?
??從五個方面強化保障
“宅基地量大面廣，涉及農民的切身利益，情況復雜，需要政府、部門和農村集體齊抓共管，建立共同管理責任機制，才能建立起良好有序的用地秩序。 ”黃發(fā)儒介紹說，為強化監(jiān)管，《通知》從5個方面進行了規(guī)定。
一是明確了職責分工。明確了市、縣級人民政府以及各級國土資源、財政、城鄉(xiāng)建設、規(guī)劃、房產、農業(yè)、林業(yè)、社會保障等部門的職責分工。
二是加大支持力度。市、縣人民政府要整合相關涉農資金，用于村莊規(guī)劃區(qū)配套基礎設施建設。村民經批準占用農用地建設住宅的，縣級人民政府要安排資金用于復墾農村建設用地或落實耕地占補平衡要求，不得向農戶收取補充耕地費、耕地開墾費等相關費用，涉及耕地占用稅、新增建設用地土地有償使用費的征收參照城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤相關政策執(zhí)行。
三是實行動態(tài)監(jiān)管。縣國土資源管理部門要建立宅基地使用登記臺賬和動態(tài)數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)宅基地審批、登記、變更等“一張圖”動態(tài)監(jiān)管。并建立全程服務、跟蹤管理制度和動態(tài)巡查制度。
四是充分發(fā)揮村組作用。鼓勵指導村民委員會或村民小組，依法依規(guī)制定符合本地實際的村規(guī)民約，做好宅基地分配、調換、信息公示、農村新居建設管理、權屬糾紛調處等工作。
五是加強宣傳教育。提高干部群眾遵守土地法律和珍惜土地的意識，增強依法管地用地、節(jié)約集約用地和保護耕地的自覺性。
