十年磨一劍，《廣州市歷史文化名城保護(hù)條例》(以下簡稱“《條例》”)終于通過了審議即將開始生效。這一被業(yè)界譽(yù)為保護(hù)歷史建筑的三把“尚方寶劍” 的重要法規(guī)如何落到實處呢?近日，廣州市名城辦會同市人大法工委及名城委專家，討論《條例》的落地辦法。廣州市國規(guī)委副主任郭昊羽透露，將提高名村名鎮(zhèn)保護(hù)規(guī)劃的效力，將其作為控規(guī)落到實處。另外，對《廣州市歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》中已經(jīng)公布的26片歷史文化街區(qū)，郭昊羽透露將在明年對每一片街區(qū)制定高標(biāo)準(zhǔn)的保護(hù)規(guī)劃。
修訂：保護(hù)規(guī)劃優(yōu)先于其它規(guī)劃
現(xiàn)行的《廣州歷史文化名城保護(hù)條例》，自1999年3月1日起施行以來，已經(jīng)為廣州市服務(wù)16年。隨著時代的改變，受金陵臺強(qiáng)拆等事件影響，《廣州歷史文化名城保護(hù)條例》的修訂應(yīng)運(yùn)而生。近日，在《廣州歷史文化名城保護(hù)條例》的基礎(chǔ)上，更名為《廣州市歷史文化名城保護(hù)條例》，草案順利通過廣州市人大審議。
郭昊羽介紹，與現(xiàn)行的法規(guī)相比，《條例》在保護(hù)力度上有顯著提升：“《條例》明確了保護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性，以前比如有控規(guī)、交通規(guī)劃、鎮(zhèn)村自己的規(guī)劃，又有保護(hù)規(guī)劃，有沖突時到底聽哪個?現(xiàn)在賦予名村名鎮(zhèn)保護(hù)規(guī)劃權(quán)力，只要通過了名城委審議，就可以作為控規(guī)使用，不需要再融合到控規(guī)里面去。”
新《條例》還為特別技術(shù)規(guī)范開創(chuàng)了提供條件，郭昊羽分析：“比如消防規(guī)范，現(xiàn)在的規(guī)范不是按歷史建筑來的，歷史建筑當(dāng)時不需要遵守現(xiàn)在的規(guī)范。老城區(qū)要保護(hù)會違反消防規(guī)范，讓業(yè)主處于兩難。要遵守現(xiàn)在的消防規(guī)范，那老樓就沒了。這幾年在名城保護(hù)當(dāng)中，一直試圖突破這一點�！�
此外，郭昊羽認(rèn)為“權(quán)責(zé)對應(yīng)”也是新《條例》修繕的亮點。“過去被詬病，光是保，什么都沒有�！稐l例》關(guān)于權(quán)責(zé)一致列了很多條款，鼓勵好的活化使用辦法。部分活化功能，可以不用報批，這很重要。在上海和天津，很多歷史建筑活化用得不錯，小的旅游配套，應(yīng)該在這方面給一點動力。”
計劃：保護(hù)規(guī)劃預(yù)計明年內(nèi)完成
歷史文化街區(qū)、歷史建筑等保護(hù)名錄，作為保護(hù)的法定依據(jù)寫入《條例》。目前，廣州市公布了2批歷史建筑名錄，總計478處歷史建筑。相較之下，上海公布數(shù)量為4個批次總計632處，天津則為5個批次總計764處。
郭昊羽透露，廣州市第五次文化遺產(chǎn)普查，目前已經(jīng)確認(rèn)歷史建筑線索700多處，“大多數(shù)是按歷史建筑的標(biāo)準(zhǔn)來確認(rèn)的，這些線索加起來，廣州未來掛牌的數(shù)量將排在前列�！睋�(jù)記者了解，五普中的歷史建筑線索均已向業(yè)主下發(fā)通知函，告知相關(guān)保護(hù)要求。
除了歷史建筑的普查之外，對《廣州市歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》中已經(jīng)公布的26片歷史文化街區(qū)，將在明年對每一片街區(qū)制定保護(hù)規(guī)劃。目前，僅新河浦等5個街區(qū)擁有相應(yīng)的保護(hù)規(guī)劃，大多數(shù)街區(qū)的保護(hù)規(guī)劃處于缺位狀態(tài)。據(jù)悉，街區(qū)保護(hù)規(guī)劃將按照高標(biāo)準(zhǔn)操作，預(yù)計將于明年一年內(nèi)完成。
此外，《廣州市歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃》中的90多處傳統(tǒng)村鎮(zhèn)，亦將在明年編制保護(hù)規(guī)劃。
焦點1：預(yù)保護(hù)時效1年是否足夠?
在討論會上，文保專家鄧炳權(quán)提出，預(yù)保護(hù)期僅一年，但歷史建筑的審批不同于文物，文物的登記審批權(quán)力區(qū)里可以完成，歷史建筑要經(jīng)市政府批準(zhǔn)還要上報省政府，“都是一批批，而不是一個個審批，一年的時間可能來不及干這件事。保護(hù)期失效后，怎么辦?”
對此，郭昊羽透露，在條例草案階段，已有專家提出了這個問題，預(yù)保護(hù)的時間問題一直是討論的焦點，綜合考慮到建設(shè)的需要，加上從建筑所有人權(quán)益保障的角度出發(fā)，最終還是認(rèn)為預(yù)保護(hù)不能拖太久，只能通過倒逼的手段，讓政府部門加快審批程序。
焦點2：為何預(yù)保護(hù)期間拆除歷史建筑將被重罰?
《條例》中規(guī)定，對拆除歷史建筑的最高罰款為50萬元，而預(yù)保護(hù)期間的歷史建筑若被拆除，最高罰款可達(dá)市價的3至5倍。眾所周知，以廣州的地價，三到五倍肯定是不低的數(shù)額。為何會出現(xiàn)這樣的反差?
廣州市人大法工委的負(fù)責(zé)人透露，拆除歷史建筑的處罰要符合上位法要求，而預(yù)保護(hù)機(jī)制是廣州首創(chuàng)的保護(hù)辦法，并沒有上位法的依據(jù)。預(yù)保護(hù)機(jī)制在《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》首次出現(xiàn)，其中明確在預(yù)保護(hù)期間拆除建筑或?qū)⑻幰?至5倍的罰款。
焦點3：傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑線索將如何保護(hù)?
《條例》草案公開后，傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑未被列入《條例》之中，受到社會的關(guān)注。文保專家湯國華在會上提出，傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑是對歷史建筑的補(bǔ)充，僅保護(hù)獨(dú)棟的歷史建筑，意義也不大。
目前，廣州市在普查階段登記了3000多條傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑線索，這些線索將怎么辦?郭昊羽認(rèn)為，歷史建筑與傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑的區(qū)分較難，傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑多需要成片保護(hù)，對于傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑較多的地區(qū)升格為歷史風(fēng)貌區(qū)或歷史文化街區(qū)，對于有較大保護(hù)價值的直接升格為歷史建筑的，其它的傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑就不再進(jìn)行保護(hù)。
制定《條例》的必要性
廣州是我國第一批公布的24個國家級歷史文化名城之一，具有2200多年的建城歷史，是嶺南文化中心地、古代海上絲綢之路發(fā)源地、近現(xiàn)代革命策源地、改革開放前沿地，擁有大量的歷史文化遺跡、完整的明清時期城市格局和獨(dú)具魅力的城市文化,加強(qiáng)歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)對于繼承和弘揚(yáng)廣州市優(yōu)秀的歷史文化傳統(tǒng)，打造世界文化名城具有重要意義。
但是隨著廣州市城市現(xiàn)代化建設(shè)的迅速發(fā)展，人們對歷史文化資源稀缺價值和不可再生性認(rèn)識不夠，歷史文化名城保護(hù)工作面臨諸多困境。如保護(hù)工作的管理體制不完善，管理程序不明確，剛性保護(hù)要求不足，資金保障和激勵機(jī)制薄弱，公眾參與缺乏渠道。
而1999年施行的《廣州歷史文化名城保護(hù)條例》因時間過早，保護(hù)對象與保護(hù)方式、法規(guī)強(qiáng)制性、管理程序、公眾參與等多方面內(nèi)容已經(jīng)滯后，保護(hù)理念、思路、要求等既不符合國務(wù)院2008年頒布的《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》所提出的總體要求，也不符合當(dāng)前廣州市現(xiàn)實歷史文化保護(hù)工作面臨的問題與需求。2013年12月，廣州市出臺了《廣州市歷史建筑和歷史風(fēng)貌區(qū)保護(hù)辦法》，雖然較大程度上解決了歷史建筑、歷史風(fēng)貌區(qū)兩類對象的保護(hù)問題，但其作為一部政府規(guī)章，立法效力有限，有部分內(nèi)容仍需要上升到地方性法規(guī)層面才能強(qiáng)化保護(hù)力度，同時對于廣州市歷史文化名城保護(hù)的目標(biāo)、理念和保護(hù)要求、管理機(jī)制等全局性的問題無法涉及，仍有待明確。
因此，為了適應(yīng)我市建設(shè)世界文化名城的需要，有必要根據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)制定《廣州市歷史文化名城保護(hù)條例》，讓廣州市歷史文化名城的保護(hù)目標(biāo)與要求、規(guī)劃建設(shè)、部門管理、實施保障及監(jiān)督等都有法可依，為我市歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)提供更加有力的法制保障。
