《蘇州市軌道交通條例》(以下簡稱《條例》)已于2015年12月25日市十五屆人大常委會第二十四次會議審議通過，現(xiàn)正報省人大常委會批準(zhǔn)。為了讓社會各界及時了解這部法規(guī)，促進《條例》的貫徹實施，現(xiàn)將其主要內(nèi)容解讀如下??
《條例》共七章五十九條，著力從軌道交通管理體制、規(guī)劃建設(shè)、控制保護區(qū)管理、運營服務(wù)、安全管理、法律責(zé)任等方面進行了規(guī)范。
明確了軌道交通的適用范圍和相關(guān)職責(zé)，理順了管理體制
根據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)，地鐵、輕軌、有軌電車都屬于軌道交通系統(tǒng)，除有軌電車通行規(guī)定較為特殊外，三種軌道交通方式在規(guī)劃、建設(shè)、運營等方面的要求類似�！稐l例》從蘇州軌道交通發(fā)展實際情況出發(fā)，明確調(diào)整對象“軌道交通”包括地鐵、輕軌和有軌電車三種方式，并在具體條文中，根據(jù)地鐵、輕軌和有軌電車在管理體制、經(jīng)營主體、保護區(qū)范圍、通行要求等方面的差異性，分別作了針對性規(guī)定。
《條例》第二條對軌道交通的適用范圍作出界定：“本市行政區(qū)域內(nèi)軌道交通的規(guī)劃、建設(shè)、運營及其相關(guān)管理活動，適用本條例�！贬槍υ诶ド交蚪�(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設(shè)運營的上海軌道交通11號線延伸段這一特殊情況，適用范圍第二款明確“在本市行政區(qū)域內(nèi)與外省、市相連的軌道交通的規(guī)劃、建設(shè)、運營及其相關(guān)管理活動，國家和省另有規(guī)定的，從其規(guī)定�！�
在管理體制方面，《條例》對相關(guān)主體作出分別規(guī)定。第四條明確政府職責(zé)“市人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立軌道交通議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)軌道交通規(guī)劃、建設(shè)、運營、綜合開發(fā)、安全管理等工作中的重大事項�？h級市(區(qū))人民政府應(yīng)當(dāng)協(xié)助市人民政府做好市級軌道交通規(guī)劃、建設(shè)、運營和應(yīng)急事件處置等相關(guān)工作，并做好本級人民政府建設(shè)的軌道交通的管理工作�！钡谖鍡l對規(guī)劃、住建、交通、發(fā)展改革等各相關(guān)部門職責(zé)作出規(guī)定。第六條則明確了運營主體的職責(zé)：“市、縣級市(區(qū))人民政府確定的軌道交通經(jīng)營單位具體實施軌道交通的建設(shè)、運營及其相關(guān)的綜合開發(fā)工作，并按照本條例的授權(quán)實施行政處罰�！边@些規(guī)定，進一步明晰了軌道交通的職權(quán)責(zé)任，理順了相關(guān)行政管理部門間的職責(zé)分工。
規(guī)范了軌道交通及其配套設(shè)施的規(guī)劃及建設(shè)，為軌道交通事業(yè)的科學(xué)發(fā)展提供了制度保障
軌道交通工程范圍廣、影響面大，涉及多方當(dāng)事人的合法權(quán)益。為科學(xué)合理配置公共資源，《條例》第九條和第十條對軌道交通規(guī)劃的內(nèi)容及其編制的程序作出了具體規(guī)定，要求在符合蘇州國家歷史文化名城保護要求的前提下，編制規(guī)劃應(yīng)當(dāng)征求社會公眾、專家和沿線人民政府、有關(guān)單位的意見，保障各方主體在規(guī)劃中的參與權(quán)，提高規(guī)劃制定的科學(xué)性、民主性;線路設(shè)置應(yīng)當(dāng)與居住區(qū)、商業(yè)、旅游和教育、衛(wèi)生、文化、體育等重大公共設(shè)施的現(xiàn)狀及未來發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)，線網(wǎng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)納入城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市綜合交通規(guī)劃，并與鐵路、公路、城市道路和其他公共交通規(guī)劃相銜接。
《條例》第十一至十七條分別對軌道交通的用地控制、工程建設(shè)、建設(shè)配套措施以及軌道交通的竣工驗收、試運行和試運營等程序進行了嚴(yán)格規(guī)范。為了保證軌道交通設(shè)施的設(shè)計風(fēng)格與整個城市建筑風(fēng)貌相協(xié)調(diào)，第十二條明確“鼓勵軌道交通的出入口、通風(fēng)亭和冷卻塔等設(shè)施以及地下空間，與周邊現(xiàn)有或者已經(jīng)規(guī)劃的建筑、地下空間相協(xié)調(diào)、融合�！蓖瑫r，為更好地實現(xiàn)軌道交通與市民日常出行的和諧有序，《條例》第十五條規(guī)定：“軌道交通工程開工前，公安機關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)會同交通運輸?shù)炔块T和軌道交通經(jīng)營單位編制交通組織方案，避免或者減少軌道交通工程施工對城市道路交通的影響�！贝送�，考慮到軌道交通建設(shè)和運營投資大、周期長，為促進軌道交通的可持續(xù)發(fā)展，并有效開發(fā)利用城市地下空間，推動土地集約化利用，《條例》參照國內(nèi)外先進城市經(jīng)驗，明確了軌道交通實施綜合開發(fā)的相關(guān)內(nèi)容。第十三條規(guī)定：“軌道交通經(jīng)營單位可以在規(guī)劃確定的軌道交通用地范圍及其空間內(nèi)進行綜合開發(fā)，其收益應(yīng)當(dāng)用于軌道交通建設(shè)和運營�！�
明確了控制保護區(qū)的管理構(gòu)筑軌道交通設(shè)施的安全屏障
在軌道交通沿線實施保護區(qū)管理是目前各地通行的做法。鑒于目前國內(nèi)工程建設(shè)領(lǐng)域安全事故頻發(fā)，我市軌道交通控制保護區(qū)內(nèi)建設(shè)項目不斷增加，危害軌道交通設(shè)施的行為時有發(fā)生�！稐l例》第三章對軌道交通控制保護區(qū)設(shè)立時間節(jié)點、設(shè)立主體、標(biāo)志設(shè)置、范圍等作了全面規(guī)定。
一是明確了控制保護區(qū)設(shè)立的程序要求�！稐l例》第十八條規(guī)定，“軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃批準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)設(shè)立控制保護區(qū)。軌道交通工程開工后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)線路實際情況確定控制保護區(qū)，并設(shè)立特別保護區(qū)�？刂票Ｗo區(qū)范圍由規(guī)劃主管部門會同軌道交通經(jīng)營單位劃定，并向社會公布。軌道交通經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)在軌道交通建成線路設(shè)置控制保護區(qū)標(biāo)志，有關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)配合�！�
二是明確控制保護區(qū)的范圍劃定�！稐l例》第十九條規(guī)定，“地鐵、輕軌規(guī)劃線路的控制保護區(qū)范圍是：以規(guī)劃線路中線為基線，每側(cè)寬度六十米內(nèi);規(guī)劃有多條線路平行通過地段，經(jīng)專項研究確定�！蓖瑫r，對地鐵、輕軌在建和建成線路的控制保護區(qū)范圍，以及地鐵、輕軌的特別保護區(qū)范圍作出進一步具體規(guī)定�！稐l例》第二十條則對有軌電車的控制保護區(qū)及特別保護區(qū)范圍給出細化的規(guī)定。
三是加強控制保護區(qū)內(nèi)建設(shè)和作業(yè)活動的管理。《條例》第二十二條規(guī)定，規(guī)劃、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、市容市政(城管)、水利(水務(wù))、交通運輸?shù)扔嘘P(guān)部門對控制保護區(qū)內(nèi)的相關(guān)建設(shè)和作業(yè)活動依法實施行政許可前，要求書面征求軌道交通經(jīng)營單位的意見，軌道交通經(jīng)營單位要在有關(guān)部門規(guī)定的期限內(nèi)給予書面答復(fù)。建設(shè)單位或者作業(yè)單位應(yīng)當(dāng)在開工前按照軌道交通經(jīng)營單位同意的保護方案落實保護措施，接受軌道交通經(jīng)營單位對其建設(shè)或者作業(yè)活動的安全監(jiān)控，及時消除安全隱患。
四是加強控制保護區(qū)的日常管理�！稐l例》第二十四條要求，軌道交通經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)對控制保護區(qū)進行日常巡查，并可以進入控制保護區(qū)內(nèi)的建設(shè)、作業(yè)活動現(xiàn)場查看。軌道交通經(jīng)營單位發(fā)現(xiàn)建設(shè)、作業(yè)活動危及或者可能危及軌道交通設(shè)施安全的，應(yīng)當(dāng)勸阻并向住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門報告。住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門對報告情況應(yīng)當(dāng)進行核查與處理。這些規(guī)定，從源頭上強化了對軌道交通設(shè)施的保護，打造了軌道交通沿線“安全鏈”，提高了建設(shè)、運營和管理的安全水平。
強化運營服務(wù)和管理保障乘客乘車安全與合法權(quán)益
《條例》以提升運營服務(wù)質(zhì)量為理念，圍繞加強運營管理、提高服務(wù)質(zhì)量以及保障乘客乘車安全及權(quán)益，分別對軌道交通運營行政主管部門、軌道交通運營單位的職責(zé)以及乘客的行為規(guī)范作出了具體規(guī)定。
一是強化了對軌道交通運營的管理，確保軌道交通的順利運營。如《條例》第二十五條規(guī)定：“市交通運輸主管部門應(yīng)當(dāng)制定軌道交通乘車規(guī)則，并向社會公布。軌道交通經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)執(zhí)行城市軌道交通運營管理規(guī)范等國家和地方標(biāo)準(zhǔn)，保證運營服務(wù)質(zhì)量。城市客運交通管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對軌道交通經(jīng)營單位的服務(wù)情況進行檢查，軌道交通經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)配合�！钡诙鶙l、二十七條、二十九條、三十二條及第三十三條則分別對軌道交通運營單位加強經(jīng)營管理，提供信息服務(wù)，設(shè)置軌道交通導(dǎo)向標(biāo)志;執(zhí)行市人民政府批準(zhǔn)的票價;建立公共場所衛(wèi)生管理制度，落實衛(wèi)生管理措施，為乘客提供良好的乘車環(huán)境;加強運營情況管理，提升乘客滿意度水平等提出了要求。
二是對列車車廂內(nèi)飲食、乞討、攜帶寵物等影響軌道交通運營秩序以及軌道交通公共場所容貌、環(huán)境衛(wèi)生的行為作出了禁止性規(guī)定，進一步保障了乘客的乘車安全和權(quán)益。在立法聽證及社會問卷調(diào)查的基礎(chǔ)上，《條例》第三十條從維護公共場所容貌、環(huán)境衛(wèi)生以及運營秩序和安全方面，對軌道交通車站、車廂或者其他軌道交通設(shè)施內(nèi)的禁止行為進行了細化，分列十項設(shè)定了禁止行為。具體是：(一)擅自從事銷售、派發(fā)印刷品、廣告宣傳等活動;(二)堆放雜物或者停放車輛;(三)隨意涂寫、刻畫、張貼或者懸掛物品;(四)吸煙，隨地吐痰、便溺，亂扔口香糖、果皮、紙屑等廢棄物;(五)乞討、賣藝、躺臥、撿拾廢舊物品;(六)在車廂內(nèi)飲食;(七)攜帶自行車、電動車、燃油助力車、充氣氣球等物品進站、乘車;(八)使用滑輪鞋、滑板等進站、乘車;(九)攜帶活畜(符合規(guī)定的導(dǎo)盲犬除外)、活禽，以及其他妨礙軌道交通運營的動物進站、乘車;(十)其他影響軌道交通公共場所和設(shè)施容貌、環(huán)境衛(wèi)生、運營秩序的行為。這十項禁止性規(guī)定，有利于更好地保障軌道交通運營安全，維護大多數(shù)乘客的乘車權(quán)益，從而引導(dǎo)和約束公眾形成文明乘車的良好習(xí)慣。
三是規(guī)定了嚴(yán)格的車票管理制度，有力制止逃票行為�！稐l例》第二十八條規(guī)定，乘客應(yīng)當(dāng)持有效車票或者其他有效乘車證件乘車，并配合軌道交通經(jīng)營單位工作人員查驗車票或者乘車證件。同時，對于負面行為，《條例》明確：“乘客不得無票、持無效車票、冒用他人乘車證件或者持偽造車票、證件乘車�！辈⒃凇稐l例》第五十四條明確：乘客無票或者持無效車票乘車的，由軌道交通經(jīng)營單位按照線網(wǎng)最高票價補收票款;乘客冒用他人乘車證件乘車的，由軌道交通經(jīng)營單位加收線網(wǎng)最高票價五倍的票款;乘客持偽造車票、證件乘車的，由軌道交通經(jīng)營單位加收線網(wǎng)最高票價十倍的票款。乘客有冒用他人證件、使用偽造車票、證件乘車或者其他故意逃票行為的，逃票信息依法納入個人信用信息系統(tǒng)。將軌道交通逃票納入征信記錄，讓逃票者不僅付出經(jīng)濟代價，還要拿信用為其買單，以此倡導(dǎo)誠信正直的品格和良好的信用制度，有利于增強整個社會的誠信建設(shè)和道德自覺。
四是建立健全了運營服務(wù)制度，突出了提升運營服務(wù)質(zhì)量的理念。要求城市客運交通管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對軌道交通運營服務(wù)情況進行乘客滿意度調(diào)查等公眾評價，并督促軌道交通經(jīng)營單位及時改進評價中發(fā)現(xiàn)的問題。提出委托第三方開展對軌道交通運營單位的公眾評價，并將服務(wù)評價結(jié)果和改進情況向社會公開。第三十三條確立了乘客投訴處理制度，規(guī)定“城市客運交通管理機構(gòu)和軌道交通經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)建立投訴受理制度，接受乘客對運營服務(wù)質(zhì)量的投訴。軌道交通經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)自收到投訴之日起十個工作日內(nèi)作出答復(fù)。對答復(fù)有異議或者軌道交通經(jīng)營單位未答復(fù)的，乘客可以向城市客運交通管理機構(gòu)申訴。城市客運交通管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)自收到投訴或者申訴之日起十個工作日內(nèi)作出答復(fù)�！边M一步滿足了乘客對軌道交通服務(wù)便利性、可靠性等方面的需求，為更好地督促軌道交通運營單位及時改進運營服務(wù)質(zhì)量，提高公共服務(wù)水平創(chuàng)造了條件。
高度重視軌道交通安全管理切實維護人民群眾的生命財產(chǎn)安全
軌道交通建設(shè)和運營規(guī)模大，與城市建設(shè)安全及千千萬萬乘客出行安全息息相關(guān)。保障軌道交通建設(shè)安全、運營安全是軌道交通管理的重要任務(wù)，《條例》將軌道交通的安全管理作為重點內(nèi)容進行了系統(tǒng)規(guī)范。
一是明確了主管部門的監(jiān)管責(zé)任�！稐l例》第三十五條規(guī)定的政府部門的安全監(jiān)管職責(zé)為：“住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸、公安、安監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、市容市政(城管)、水利(水務(wù))等部門應(yīng)當(dāng)加強軌道交通安全監(jiān)督管理，督促軌道交通經(jīng)營單位采取措施及時消除安全隱患。城市客運交通管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強對軌道交通運營的安全檢查，開展運營安全綜合評估。運營安全綜合評估可以委托第三方進行。軌道交通經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)安全檢查和綜合評估中發(fā)現(xiàn)的問題進行整改，并將整改情況書面報送城市客運交通管理機構(gòu)�！�
二是規(guī)定了經(jīng)營單位的安全職責(zé)�！稐l例》第三十六條明確：軌道交通經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)軌道交通建設(shè)單位責(zé)任、運營安全管理主體責(zé)任，建立健全安全生產(chǎn)責(zé)任制，并履行九項安全職責(zé)。為強化相關(guān)主體的責(zé)任，第三十六條第二款要求“在軌道交通建設(shè)、運營過程中，軌道交通經(jīng)營單位發(fā)現(xiàn)需要道路交通、供電、供水、排水、通信、綠化、戶外廣告設(shè)施等其他部門和單位處理的安全隱患，應(yīng)當(dāng)及時告知有關(guān)部門和單位處理�！�
三是規(guī)定了安全設(shè)施配置、安檢職責(zé)及安全檢查制度。明確公安機關(guān)負責(zé)軌道交通乘客及其攜帶的物品安全檢查的監(jiān)督管理，會同城市客運交通管理機構(gòu)、軌道交通經(jīng)營單位確定安全檢查設(shè)備和監(jiān)控設(shè)備設(shè)置、人員配備要求，制定禁止和限制攜帶的物品目錄。要求地鐵、輕軌經(jīng)營單位建立安全檢查制度，對乘客攜帶的物品進行安全檢查。要求乘客應(yīng)當(dāng)接受并配合安全檢查，拒不配合安全檢查，或者攜帶禁止、限制攜帶物品的，地鐵、輕軌經(jīng)營單位有權(quán)拒絕其進站、乘車;拒不服從管理的，安全檢查人員應(yīng)當(dāng)制止并報公安機關(guān)依法處理。有軌電車經(jīng)營單位在對乘客攜帶的物品進行安全檢查時，發(fā)現(xiàn)禁止或者限制攜帶的物品的，有權(quán)拒絕其進站、乘車。軌道交通經(jīng)營單位還應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定配置各種安全設(shè)施。這些規(guī)定，體現(xiàn)在《條例》第三十七至三十九條中。
四是明確了危害軌道交通安全的幾類行為。在《條例》第四十至四十二條中，分別對六項危害軌道交通設(shè)施、設(shè)備安全的行為、十項危害軌道交通運營安全的行為、若干在規(guī)定交通配套設(shè)施實施的妨礙通行和安全管理的行為，各項禁止行為都做了明確的列舉。
五是建立了應(yīng)急處置管理機制。為了切實做好安全事故防范和處置工作，《條例》第四十三至第四十六條要求市人民政府及相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)制定應(yīng)急預(yù)案，軌道交通經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)制定應(yīng)急處置方案，明確應(yīng)急處理程序，做好應(yīng)急運力、人身事故處理和安全事故處置工作，及時向社會公布突發(fā)事件信息，同時向相關(guān)部門報告，形成了上下聯(lián)動暢通的突發(fā)事件處置體系。
明確相關(guān)法律責(zé)任保障軌道交通運營規(guī)范有序
對于軌道交通經(jīng)營單位的相關(guān)違法行為，由城市客運交通管理機構(gòu)責(zé)令改正，可以處以二千元以上一萬元以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，處以一萬元以上五萬元以下罰款。對于建設(shè)單位或者作業(yè)單位產(chǎn)生的相關(guān)違法行為，由住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門責(zé)令改正，可以對建設(shè)單位或者作業(yè)單位處以二萬元以上十萬元以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，處以十萬元以上五十萬元以下罰款;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
軌道交通線長、點多、面廣，影響軌道交通公共場所和設(shè)施容貌、環(huán)境衛(wèi)生、運營秩序的違法行為時有發(fā)生，由其他行政主管部門成立專門隊伍實施現(xiàn)場管理和執(zhí)法，操作性不強。根據(jù)《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，參照國內(nèi)多個城市的作法，《條例》第五十五條將影響軌道交通公共場所和設(shè)施容貌、環(huán)境衛(wèi)生、運營秩序這一特定范圍內(nèi)的行政處罰權(quán)授予軌道交通經(jīng)營單位。對行為人的違反的其他禁止行為，先由軌道交通運營單位先行勸阻和制止，責(zé)令其改正，拒不改正的，才進行處罰，充分體現(xiàn)了執(zhí)法的人性化。這也體現(xiàn)了有限授權(quán)的理念，不涉及軌道交通經(jīng)營單位自身利益，避免其既當(dāng)“運動員”又當(dāng)“裁判員”現(xiàn)象的產(chǎn)生。
