《條例》有利于發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方面的領(lǐng)導(dǎo)核心作用
黨組是黨在中央和地方國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織、社會組織和其他組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，在本單位發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用�！稐l例》第二條首先明確了黨組的重要地位。
“現(xiàn)實(shí)中，黨組與機(jī)關(guān)黨委這兩個概念很容易被混淆�！敝醒朦h校教授謝春濤分析指出，二者在性質(zhì)、地位作用、產(chǎn)生方式、職權(quán)職責(zé)上均有不同。黨組是由本級黨的委員會批準(zhǔn)設(shè)立，在單位發(fā)揮的是領(lǐng)導(dǎo)核心作用，比如財政部黨組，黨組的職責(zé)為討論和決定本部門、本系統(tǒng)的重大問題;而機(jī)關(guān)黨委是黨的基層組織，是由黨員大會或者黨員代表大會選舉產(chǎn)生，在本單位發(fā)揮協(xié)助和監(jiān)督作用，比如財政部機(jī)關(guān)黨委，機(jī)關(guān)黨委的職責(zé)為領(lǐng)導(dǎo)所屬機(jī)關(guān)基層黨組織，協(xié)助本單位負(fù)責(zé)人完成任務(wù)、改進(jìn)工作，對每個黨員進(jìn)行監(jiān)督。
黨組制度從1945年黨的七大就正式建立，該制度是確保黨的理論和路線方針政策得到貫徹落實(shí)的重要途徑�！暗L期以來，黨組制度除了黨章中用3個條文作原則規(guī)定外，一直未出臺專門的黨內(nèi)法規(guī)來進(jìn)行規(guī)范�！敝醒虢淌谡缧∮⒅赋�。
目前，全國共有黨組8.6萬多個，涵蓋了從中央到縣4個層級，其中中央批準(zhǔn)設(shè)立的139個，省(區(qū)、市)黨委批準(zhǔn)設(shè)立的2013個，市(地、州、盟)黨委批準(zhǔn)設(shè)立的1.7萬多個，縣(市、區(qū)、旗)黨委批準(zhǔn)設(shè)立的5.7萬多個，還有一些黨組由上級單位(企業(yè))黨組直接批準(zhǔn)設(shè)立。
“由于缺乏具體制度遵循，實(shí)踐中，黨組設(shè)立不統(tǒng)一、成員配備不一致、職責(zé)不明確、議事決策不規(guī)范，這些都不符合全面從嚴(yán)治黨、制度治黨的要求，不利于保證黨組作用的充分發(fā)揮�！北本┐髮W(xué)教授強(qiáng)世功說。
黨的十八大以來，以*同志為黨中央高度重視加強(qiáng)黨組建設(shè)，強(qiáng)調(diào)黨組要真正在所在單位發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，切實(shí)擔(dān)負(fù)起管黨治黨的主體責(zé)任�！饵h的十八屆三中全會重要改革舉措實(shí)施規(guī)劃(2014—2020年)》《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》等中央文件明確要求抓緊制定黨組工作條例。
“目前，協(xié)調(diào)推進(jìn)‘四個全面’戰(zhàn)略布局，需進(jìn)一步加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，因此，完善黨組制度顯得尤為重要。”甄小英說。
在謝春濤看來，《條例》的制定和實(shí)施，為進(jìn)一步規(guī)范黨組工作，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，更好發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方面的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，具有十分重要的意義。
強(qiáng)世功則認(rèn)為，《條例》的頒布實(shí)施，體現(xiàn)了中央關(guān)于全面從嚴(yán)治黨、加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的重大決策部署。
聚焦黨組運(yùn)行突出問題，四大內(nèi)容創(chuàng)新引人關(guān)注
《條例》共8章39條，包括總則、分則、附則三大板塊。三大板塊對黨組的性質(zhì)地位，領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制，黨組制度運(yùn)行各環(huán)節(jié)等作出了全面系統(tǒng)的規(guī)定�！稐l例》聚焦黨組運(yùn)行中存在的突出問題，具有針對性和可操作性。
縱觀整個《條例》，四大內(nèi)容創(chuàng)新引人關(guān)注：
——強(qiáng)化黨組的政治領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮好把方向、管大局、保落實(shí)作用。
《條例》突出黨組在堅定政治立場、維護(hù)政治原則、保證政治方向方面的責(zé)任。為加強(qiáng)對黨組工作的領(lǐng)導(dǎo)，《條例》設(shè)定了以下制度：(1)領(lǐng)導(dǎo)制度。黨組必須服從批準(zhǔn)其設(shè)立的黨組織領(lǐng)導(dǎo)，黨的中央委員會和地方各級委員會應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對黨組工作的領(lǐng)導(dǎo)。(2)請示報告制度。黨組每年至少向批準(zhǔn)其設(shè)立的黨組織作1次全面報告，遇有重大問題及時請示報告。(3)備案制度。黨組制定的工作規(guī)則等規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)報送批準(zhǔn)其設(shè)立的黨組織備案。(4)黨組書記述職制度。上級黨組織根據(jù)需要可以聽取黨組書記報告履職情況。(5)考核制度。由批準(zhǔn)設(shè)立黨組的黨組織負(fù)責(zé)對黨組及其成員進(jìn)行考核。(6)列席會議制度。上級黨組織可以派員列席黨組會議，加強(qiáng)對黨組決策的監(jiān)督。
“這些制度有利于落實(shí)中央關(guān)于全面從嚴(yán)治黨、加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的重大決策部署，使黨組能聚精會神把黨建工作牢牢抓在手中。”謝春濤認(rèn)為。
——凸顯了黨組從嚴(yán)治黨責(zé)任和黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任，更好落實(shí)黨要管黨、從嚴(yán)治黨方針。
《條例》強(qiáng)調(diào)黨組應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行黨要管黨、從嚴(yán)治黨責(zé)任，加強(qiáng)對本單位黨的建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，黨組書記應(yīng)當(dāng)履行抓黨建第一責(zé)任人的職責(zé)，其他黨組成員根據(jù)分工抓好職責(zé)范圍內(nèi)黨的建設(shè)工作;同時，對黨組履行黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任提出明確要求，強(qiáng)調(diào)黨組要支持紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)履行監(jiān)督責(zé)任。
甄小英表示，“這是《條例》根據(jù)新形勢作出的規(guī)定，對于強(qiáng)化全面從嚴(yán)治黨，解決實(shí)踐中一些黨組抓業(yè)務(wù)和抓黨建一手硬、一手軟的問題有重要作用。”
——規(guī)范了黨組設(shè)立，完善了黨組職責(zé)。
針對實(shí)踐中黨組設(shè)立條件不夠明確、范圍不夠統(tǒng)一、程序不夠規(guī)范等情況，《條例》對黨組設(shè)立作了規(guī)范，明確設(shè)立條件、設(shè)立范圍、設(shè)立審批主體、設(shè)立程序。由于黨章對黨組的職責(zé)規(guī)定比較原則，實(shí)踐中黨組職責(zé)與本單位領(lǐng)導(dǎo)班子的職責(zé)經(jīng)常出現(xiàn)交叉，《條例》對黨組職責(zé)作了進(jìn)一步明確，特別是對哪些重大問題應(yīng)當(dāng)由黨組討論和決定等作了列舉和細(xì)化，以便實(shí)踐中操作。
——強(qiáng)調(diào)貫徹民主集中制，明確和細(xì)化了黨組決策程序。
《條例》對黨組落實(shí)集體領(lǐng)導(dǎo)原則、完善議事決策程序提出明確要求，強(qiáng)調(diào)凡屬黨組職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，由黨組成員集體討論決定;黨組議事決策應(yīng)當(dāng)堅持集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定，重大決策應(yīng)當(dāng)充分協(xié)商。在議事決策程序方面，《條例》規(guī)定“黨組作出重大決策，一般應(yīng)當(dāng)在調(diào)查研究基礎(chǔ)上提出方案，充分聽取各方面意見，進(jìn)行風(fēng)險評估和合法合規(guī)性審查，經(jīng)過集體討論決定”。同時，《條例》對黨組會議召開次數(shù)、召集與組織、討論與表決、決策執(zhí)行等程序性內(nèi)容也作出了全面規(guī)范。
《條例》對黨組運(yùn)行機(jī)制全面系統(tǒng)“設(shè)計”
8章39條的《條例》，對黨組運(yùn)行規(guī)范全面而系統(tǒng)�！稐l例》對黨組的設(shè)立范圍作了進(jìn)一步明確�！稐l例》詳細(xì)規(guī)定了“應(yīng)當(dāng)”和“可以”設(shè)立黨組的對象。此外，黨組的設(shè)立程序也有嚴(yán)格規(guī)定，《條例》規(guī)定黨組設(shè)立分為主動設(shè)立和申請設(shè)立，并且一般應(yīng)當(dāng)由黨的中央委員會或者本級黨的地方委員會審批。黨組不得審批設(shè)立黨組。
相較于《黨章》中對黨組成員配備的原則性規(guī)定，《條例》進(jìn)行了細(xì)化，明確規(guī)定了黨組成員的配備結(jié)構(gòu)和數(shù)量、黨組書記的配備、黨組成員任免等。比如“黨組成員一般設(shè)3至7人”“黨組書記一般由本單位領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任”“黨組成員一般由批準(zhǔn)設(shè)立黨組的黨組織決定”。甄小英表示，對黨組成員配備進(jìn)行細(xì)致規(guī)定，有利于解決實(shí)踐中黨組成員配備不統(tǒng)一的問題。
就黨組如何發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，《條例》對黨組討論和決定本單位的7類重大問題進(jìn)行了列舉，比如重大決策、重大人事任免、重大項(xiàng)目安排等。值得注意的是，《條例》第十五條特別明確了國有企業(yè)中黨組和董事會或經(jīng)理層的職權(quán)劃分，“比如規(guī)定經(jīng)營管理方面事項(xiàng)一般按照企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)由董事會或者經(jīng)理層決定等，這有利于解決黨組在企業(yè)中討論決定重大問題與現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的問題。”甄小英說。
強(qiáng)世功認(rèn)為，《條例》中規(guī)定，在國有企業(yè)黨組討論和決定重大事項(xiàng)時，應(yīng)當(dāng)與公司法、企業(yè)國有資產(chǎn)法等法律法規(guī)相一致，并與公司章程相銜接，這體現(xiàn)了黨規(guī)與國法的相互銜接。
關(guān)于黨組議事決策范圍、程序、形式，《條例》作出了詳細(xì)規(guī)定。特別是對黨組會議黨組成員的到會人數(shù)、表決人數(shù)，《條例》規(guī)定嚴(yán)格，比如“黨組會議應(yīng)當(dāng)有半數(shù)以上黨組成員到會方可召開，討論決定干部任免事項(xiàng)必須有2/3以上黨組成員到會”“贊成票超過應(yīng)到會黨組成員半數(shù)為通過”。在謝春濤看來，這些約束有利于防止“一把手”一言堂、權(quán)力過分集中，體現(xiàn)了科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政的要求。
值得注意的是，在一些國家工作部門，設(shè)立的是黨組性質(zhì)的黨委，此類黨委不同于由選舉產(chǎn)生的黨的地方委員會和基層委員會，它的設(shè)立依據(jù)為《黨章》第四十八條，“對下屬單位實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國家工作部門可以建立黨委�！蹦壳埃饨徊�、公安部、國家安全部、中國人民銀行、國務(wù)院國資委、中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會、中國保監(jiān)會、國家行政學(xué)院等9個中央國家工作部門和單位設(shè)立了黨委，這些黨委是黨組性質(zhì)的黨委，均由黨中央直接批準(zhǔn)設(shè)立。
“由于缺乏相應(yīng)具體規(guī)定，國家工作部門黨委設(shè)立、職權(quán)職責(zé)、議事程序等不夠規(guī)范、不夠統(tǒng)一�！敝x春濤說。考慮到國家工作部門黨委是黨組性質(zhì)的黨委，不同于由選舉產(chǎn)生的黨的地方委員會和基層委員會，《條例》第七章專門對國家工作部門黨委工作制度作出規(guī)定，明確了國家工作部門黨委的性質(zhì)、地位、設(shè)立、職責(zé)等，從而實(shí)現(xiàn)對黨組(黨委)規(guī)范的全覆蓋。
