改革審批制度 轉(zhuǎn)變政府職能
——寧波市行政審批制度改革的主要做法與成效
寧波市先后進(jìn)行了兩輪審批制度改革。從月至月是一輪改革。這輪改革的主要內(nèi)容是“減少審批、規(guī)范程序、加強(qiáng)監(jiān)管、改善服務(wù)”四個(gè)方面。通過(guò)審批改革，審批事項(xiàng)大幅削減，市級(jí)政府部門和直屬單位審批、核準(zhǔn)事項(xiàng)從原來(lái)的項(xiàng)減為項(xiàng)，減幅達(dá).%，其中審批事項(xiàng)從項(xiàng)減為項(xiàng)，減幅為.%；建成了以投資項(xiàng)目辦理中心和工商綜合辦證中心等為代表的一批專業(yè)服務(wù)中心。從下半至今，寧波市開(kāi)始了二輪審批制度改革，審批制度改革主要解決“轉(zhuǎn)變政府職能，改革行政管理方式，規(guī)范審批行為，健全行政監(jiān)督機(jī)制”四個(gè)問(wèn)題，使政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公服務(wù)上來(lái)，營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)的公服務(wù)。通過(guò)二輪審批制度改革，審批、核準(zhǔn)事項(xiàng)在一輪改革基礎(chǔ)上再削減%，保留的審批、核準(zhǔn)事項(xiàng)減少到左右。建成市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)綜合行政服務(wù)中心，關(guān)聯(lián)度較高的審批事項(xiàng)全部進(jìn)入辦證大廳，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)作。他們的做法是：
一、轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)作用
針對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府在管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)中存在“越位”、“缺位”、“錯(cuò)位”現(xiàn)象，寧波市把審批制度改革作為轉(zhuǎn)變政府職能的突破口，調(diào)整部門權(quán)利和利益，剝離不屬于政府職能的行政權(quán)利，影響公平和效率的行政行為，使政府工作符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。
還權(quán)于市場(chǎng)，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。寧波市對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)出讓、國(guó)有與集體投資工程項(xiàng)目建設(shè)、大宗物品政府采購(gòu)、國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等國(guó)有資產(chǎn)、公資源的配置，除國(guó)家法律、法規(guī)明確規(guī)定外，取消行政審批，采用公開(kāi)招標(biāo)、拍賣等市場(chǎng)方式。除國(guó)家明確規(guī)定需政府定價(jià)和未形成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局的商品、經(jīng)營(yíng)服務(wù)價(jià)格外，取消政府定價(jià)，由市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)。
還權(quán)于企業(yè)，把法律規(guī)定屬于企業(yè)的自主權(quán)還給企業(yè)。寧波市對(duì)開(kāi)辦企業(yè)實(shí)行登記制。對(duì)工商注冊(cè)登記事項(xiàng)，法律、行政法規(guī)沒(méi)有規(guī)定前置審批的，一律不得前置審批；法律、行政法規(guī)規(guī)定的前置審批事項(xiàng)，原則上實(shí)行告知承諾制管理，個(gè)別必須保留的前置審批實(shí)行并聯(lián)審批。對(duì)屬于企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，包括生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策權(quán)、產(chǎn)品勞務(wù)定價(jià)權(quán)、物資采購(gòu)權(quán)、資金支配權(quán)等項(xiàng)權(quán)利和法律、法規(guī)規(guī)定的其它企業(yè)行為，取消行政審批。
還權(quán)于投資者，鼓勵(lì)民間投資和降低市場(chǎng)準(zhǔn)入的門檻。投資主管部門對(duì)不是政府直接投資的（參資）建設(shè)項(xiàng)目（含外資項(xiàng)目），根據(jù)性質(zhì)和規(guī)模實(shí)行分類管理。鼓勵(lì)投資者依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)和國(guó)家頒布的產(chǎn)業(yè)政策、外商投資產(chǎn)業(yè)目錄，自主選擇投資領(lǐng)域和投資方式，取消所有限制合法投資行為的地方規(guī)定和相關(guān)行政審批。符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，項(xiàng)目自行平衡資金來(lái)源和落實(shí)生產(chǎn)建設(shè)條件的，一律實(shí)行項(xiàng)目備案管理。
還權(quán)于社會(huì)中介組織，發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)、自治組織的服務(wù)和自律功能。寧波市對(duì)通過(guò)規(guī)范、公正的中介機(jī)構(gòu)自律能夠解決的事項(xiàng)，如產(chǎn)品質(zhì)量鑒定、房地產(chǎn)評(píng)估、環(huán)境評(píng)估、專業(yè)技術(shù)咨詢、經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)、業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)、職業(yè)介紹等，取消行政審批。把行業(yè)管理的一般性事務(wù)移交給行業(yè)協(xié)會(huì)等自律機(jī)構(gòu)，發(fā)揮中介組織的作用。
二、改革行政管理方式，營(yíng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境
針對(duì)現(xiàn)行審批方式存在申報(bào)程序復(fù)雜、審批環(huán)節(jié)繁瑣、審批周期過(guò)長(zhǎng)、審批效率不高等問(wèn)題，寧波市按照“結(jié)構(gòu)合理、管理科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效”的行政管理制度要求，進(jìn)行行政管理方式和制度創(chuàng)新，積極探索“一事一批制”、“并聯(lián)審批制”、“備案監(jiān)管制”等項(xiàng)制度，建立了高效順暢的行政管理運(yùn)行機(jī)制。
實(shí)行“一事一批制”。除法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定外，一個(gè)部門實(shí)行一個(gè)“窗口”對(duì)外，一項(xiàng)審批事項(xiàng)由一個(gè)部門負(fù)責(zé)。對(duì)兩個(gè)以上部門為同一管理目標(biāo)進(jìn)行審批的事項(xiàng)，由主辦部門統(tǒng)一受理，其他部門的有關(guān)事項(xiàng)作為內(nèi)部工作程序管理，在規(guī)定時(shí)限內(nèi)提出反饋意見(jiàn)。
實(shí)行“并聯(lián)審批制”。對(duì)保留的前置審批事項(xiàng)，由兩個(gè)以上部門為不同管理目標(biāo)進(jìn)行審批的，明確直接受理部門負(fù)責(zé)受理，并抄告其他部門，其他部門協(xié)助管理，在規(guī)定期限內(nèi)同步進(jìn)行審核并出具批件。一輪審批制度改革中，將全市多個(gè)平行審批或串聯(lián)審批事項(xiàng)，合并成個(gè)綜合審批事項(xiàng)，其他審批事項(xiàng)改為政府部門之間的工作程序。
實(shí)行“備案監(jiān)管制”。就是對(duì)通過(guò)實(shí)施事后監(jiān)督等其它行政管理方式能夠解決的事項(xiàng)，當(dāng)事人在規(guī)定期限內(nèi)向行政管理部門備案后即可按相關(guān)要求自主實(shí)施具體行為。
通過(guò)審批方式改革和制度創(chuàng)新，進(jìn)一步簡(jiǎn)化了審批工作，行政管理更為高效順暢，一些重點(diǎn)項(xiàng)目審批更為精簡(jiǎn)。一輪審批制度改革中，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，從原來(lái)審批需經(jīng)個(gè)環(huán)節(jié)、枚印章、天減為個(gè)環(huán)節(jié)、枚印章、天；企業(yè)技術(shù)改造項(xiàng)目，將部分審批改為備案，從原來(lái)需蓋枚印章減為枚，保留個(gè)環(huán)節(jié)，辦理時(shí)限由天減為天；餐飲業(yè)工商注冊(cè)登記，原有個(gè)前置審批，現(xiàn)保留個(gè)，并將所有前置審批改為政府部門的工作程序，辦理時(shí)限由天減為天。
三、建好服務(wù)窗口，樹(shù)立“服務(wù)型”政府新形象
針對(duì)行政失職、行政不作為和利用權(quán)力尋租等群眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，寧波市把抓好服務(wù)窗口建設(shè)作為推進(jìn)政府自身改革，提升政府形象的重要載體，進(jìn)一步完善服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建電子政務(wù)技術(shù)平臺(tái)。
寧波市從起開(kāi)始探索服務(wù)中心建設(shè)。，在市級(jí)各部門和縣（市）、區(qū)建立專業(yè)服務(wù)中心的基礎(chǔ)上，建立了市縣兩級(jí)綜合服務(wù)中心。目前，全市已形成了市經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)中心，開(kāi)發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、科技園和個(gè)縣（市）、區(qū)綜合便民服務(wù)中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道服務(wù)站的三級(jí)公服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。這個(gè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，門類齊全，覆蓋城鄉(xiāng)，既有象山、余姚等地“大超市”型便民服務(wù)中心，也有戶籍中心、車管中心、辦稅服務(wù)中心等“專賣店”型專業(yè)服務(wù)中心，還有市經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)中心形式的“精品商場(chǎng)”型。這些行政服務(wù)中心承擔(dān)全市一半以上的行政審批和相關(guān)行政服務(wù)職能。成立的寧波市經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)中心，堅(jiān)持“順暢、便捷、透明、高效”的服務(wù)宗旨，采取“開(kāi)放式結(jié)構(gòu)、模塊化組織、法制化操作、一體化管理、網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)”的運(yùn)作機(jī)制，已成為樹(shù)立“服務(wù)型”政府新形象的示范窗口。其主要做法：一是集中辦公。把原來(lái)分散受理申請(qǐng)模式，改為服務(wù)辦證大廳集中受理，對(duì)保留的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理的行政審批事項(xiàng)，由市屬有關(guān)職能部門派員集中在中心設(shè)立窗口受理，實(shí)行“陽(yáng)光下作業(yè)”、規(guī)范化管理，最大限度地為企業(yè)和群眾提供更好的服務(wù)。目前與市政府個(gè)部門相關(guān)的個(gè)行政審批、核準(zhǔn)事項(xiàng)已納入中心辦證大廳集中辦理。二是“三制”辦理。實(shí)行窗口式服務(wù)制、代理服務(wù)制和委托辦理制，采取一站式服務(wù)，即一個(gè)窗口進(jìn)、一個(gè)窗口出的辦文方式，為申辦對(duì)象提供“一條龍”服務(wù)。三是分類管理。將各窗口受理的事項(xiàng)按辦理的難易程度，分為即辦件、承諾件、聯(lián)辦件三類，每類采取不同的管理辦法。四是網(wǎng)絡(luò)化辦公。建立計(jì)算機(jī)局域網(wǎng)，并通過(guò)政府網(wǎng)與窗口部門的計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，暢通了中心各窗口之間、中心與各部門之間信息的實(shí)時(shí)傳遞。各窗口人員可充分利用計(jì)算機(jī)進(jìn)行工作。中心管委會(huì)利用計(jì)算機(jī)系統(tǒng)的登錄、查詢、統(tǒng)計(jì)等功能，實(shí)現(xiàn)“中心”對(duì)各道工作環(huán)節(jié)的監(jiān)控。五是領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制。各部門堅(jiān)持每天有一名領(lǐng)導(dǎo)在窗口帶班，現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)工作，強(qiáng)化綜合審批，保持高效運(yùn)轉(zhuǎn)的工作狀態(tài)。
四、建立行政審批監(jiān)督體系，促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)
寧波市把建立有效的行政審批監(jiān)督體系，作為從源頭上、體制上消除腐敗現(xiàn)象，加強(qiáng)廉政建設(shè)的根本措施。
一是全面推行政務(wù)公開(kāi)制度。在開(kāi)展審批制度改革前，寧波市在與群眾切身利益相關(guān)的政府部門推行了“兩公開(kāi)一監(jiān)督”和政務(wù)公開(kāi)兩項(xiàng)制度。在深化審批制度改革中，在吸收推行兩項(xiàng)制度經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，完善并全面推行了政務(wù)公開(kāi)制度，公開(kāi)辦事流程，并作出明確承諾，為申辦對(duì)象提供熱情周到的咨詢和服務(wù)指導(dǎo)。除涉及國(guó)家保密法規(guī)明確規(guī)定不能公布的事項(xiàng)外，每一審批事項(xiàng)的設(shè)立、調(diào)整和取消，以及審批條件、內(nèi)容、時(shí)限、程序等都按“依法公開(kāi)、客觀真實(shí)、方便群眾、有利監(jiān)督”的要求，采取政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、公開(kāi)欄、告知單、電子觸摸屏、便民手冊(cè)等各種形式公開(kāi)，便于公民、法人和其他組織的知情和監(jiān)督。市經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)中心實(shí)行了服務(wù)內(nèi)容、辦事程序、申報(bào)材料、承諾時(shí)限和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)“五公開(kāi)”，避免了暗箱操作的種種弊端。寧波市在深化審批制度改革中還試行了“重大政策公開(kāi)征詢制”，凡出臺(tái)審批方面的重大政策、改革新政策及新方案【全文】和直接涉及公眾切身利益的行政措施，通過(guò)媒體公布，事先廣泛征求群眾意見(jiàn)。
二是不斷完善監(jiān)督體制。為確保審批制度改革順利進(jìn)行，寧波市建立了領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督和群眾監(jiān)督、行政監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督等相結(jié)合的監(jiān)督體系，形成了一個(gè)比較有效的監(jiān)督機(jī)制。市里出臺(tái)了《寧波市行政審批責(zé)任及其追究制度》，明確規(guī)定了市政府部門、部門負(fù)責(zé)人、行政審批行為人的審批責(zé)任，行政審批的監(jiān)督投訴，違規(guī)審批、違紀(jì)審批、違法審批等過(guò)錯(cuò)行為的追究與處罰，從制度上規(guī)范審批行為。市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)定期察訪服務(wù)窗口，了解中心運(yùn)行情況，聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，對(duì)中心建設(shè)和管理工作提出要求。實(shí)施窗口服務(wù)監(jiān)督員制度，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、企業(yè)群眾和新聞媒體，對(duì)審批行為進(jìn)行視察監(jiān)督。市紀(jì)委、監(jiān)察局成立廉政投訴中心，成為政務(wù)監(jiān)督的“直通車”。投訴中心結(jié)合監(jiān)督與受理投訴情況，配合服務(wù)中心相繼推出了“一口清”、“一紙清”、“辦證反饋”、“一事一評(píng)”及審批制度改革專項(xiàng)效能監(jiān)察等一系列改進(jìn)措施，進(jìn)一步規(guī)范完善操作制度，消除了過(guò)去一些部門存在“卡、拿、要、等”現(xiàn)象，受到群眾的普遍歡迎，被譽(yù)為是“社情民意的晴雨表、消除矛盾的減壓閥、投資環(huán)境的維護(hù)者、黨風(fēng)廉政的監(jiān)督崗”。
審批制度改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。寧波市最近在總結(jié)完善兩輪審批制度改革的基礎(chǔ)上，提出了深化改革的實(shí)施意見(jiàn)，按照“應(yīng)減則減”的原則，要求再次削減審批事項(xiàng)，進(jìn)一步提速辦結(jié)時(shí)限；按照“能放則放”的原則，進(jìn)一步擴(kuò)大區(qū)（縣）級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，把審批制度改革引向深入，再創(chuàng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)新優(yōu)勢(shì)。
