對《寧波市大氣污染防治條例》(草案)的說明
一、立法的必要性
大氣污染防治工作事關(guān)人民群眾的身體健康,是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。2000年4月29日,全國人大常委會(huì)審議通過了《中華人民共和國大氣污染防治法》(以下簡稱《大氣法》)。2003年6月27日,省人大常委會(huì)審議通過了《浙江省大氣污染防治條例》(以下簡稱《大氣條例》)。
《大氣法》和《大氣條例》的實(shí)施，為我市大氣污染防治工作提供了重要的法制保障。自2000年以來，我市采取了一系列大氣污染防治措施。主要有：(1)燃煤電廠開展脫硫、脫硝以及高效除塵改造;(2)燃煤等高污染燃料的鍋爐、窯爐實(shí)施清潔能源替代;(3)石化等重點(diǎn)行業(yè)開展揮發(fā)性有機(jī)物治理;(4)對工地和道路揚(yáng)塵實(shí)施監(jiān)管;(5)嚴(yán)格執(zhí)行國家機(jī)動(dòng)車排放標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施油品升級(jí)，推進(jìn)機(jī)動(dòng)車環(huán)保標(biāo)志管理，并通過采取劃定限行區(qū)域、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)确绞�，大力淘汰黃標(biāo)車。
然而，2001年到2010年，我市大氣環(huán)境質(zhì)量與全國其他大多數(shù)城市一樣，仍呈逐年下降趨勢。對照老標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)標(biāo)比例(天數(shù))從96.9%(354天)下降到86.6%(316天)。2012年2月，國家環(huán)保部發(fā)布了新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB3095-2012),新增PM2.5、一氧化碳、臭氧等污染因子為環(huán)境空氣質(zhì)量的評(píng)價(jià)指標(biāo)，并于2013年1月1日開始實(shí)施。對照新標(biāo)準(zhǔn)，2013年我市大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)占75.3%，在六項(xiàng)空氣污染物基本項(xiàng)目中，PM2.5超標(biāo)嚴(yán)重。其中，2013年上半年，我市空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的天數(shù)中，PM2.5為首要污染物的天數(shù)占83.3%。特別是2013年12月，受全國大范圍灰霾天氣影響，本市PM2.5月均濃度比國家空氣質(zhì)量二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)高出2.86倍。因此，實(shí)現(xiàn)我市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)的關(guān)鍵是做好PM2.5的防治工作。為加大大氣污染防治力度，2013年6月14日，國務(wù)院召開常務(wù)會(huì)議專門研究部署了大氣污染防治十條措施;同年9月，國務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(國發(fā)[2013]37號(hào))，提出用十年或更長時(shí)間，逐步消除重污染天氣，全國空氣質(zhì)量明顯改善。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，確定了調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加快調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)境治理等十項(xiàng)具體措施，并明確要求地方結(jié)合實(shí)際制定大氣污染防治的法規(guī)、規(guī)章。為貫徹落實(shí)國務(wù)院《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，市政府于5月30日發(fā)布《寧波市大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃(2014-2017)》(甬政發(fā)〔2014〕49號(hào))，明確要求到2017年我市空氣質(zhì)量明顯改善，重污染天數(shù)較大幅度減少，PM2.5年均濃度比2013年下降18%以上，市中心城區(qū)降塵強(qiáng)度比2013年下降20%以上。為了上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，本次立法聚焦PM2.5污染防治。
根據(jù)“寧波市PM2.5污染特征與大氣監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化”課題研究，我市工業(yè)(包括燃煤、揮發(fā)性有機(jī)物等)、機(jī)動(dòng)車船、揚(yáng)塵的PM2.5貢獻(xiàn)率分別占到47%、22%、11%。對此，我市將燃煤總量控制、工業(yè)廢氣防治、機(jī)動(dòng)車船大氣污染防治以及揚(yáng)塵治理等方面防治工作作為《條例》需要規(guī)范的重點(diǎn)。其中在燃煤污染防治方面，制定了燃煤消費(fèi)總量控制、集中供熱、禁燃區(qū)建設(shè)等制度;在其他工業(yè)污染防治方面，制定了生產(chǎn)廢氣控制、VOC控制、管道泄漏檢測和維修等制度;在機(jī)動(dòng)車船污染防治方面，制定了城市公共交通與寧波港內(nèi)部使用車輛使用新能源、港口碼頭進(jìn)出港船舶使用低硫油和岸電、提升在用成品油品質(zhì)等制度;在揚(yáng)塵污染防治方面，設(shè)計(jì)了建設(shè)施工、交通運(yùn)輸、堆場、礦山開采等方面的揚(yáng)塵治理措施等。
二、《條例(草案)》的起草過程
2013年年初和年初，市人大常委會(huì)將《條例》立法工作列為當(dāng)年立法調(diào)研項(xiàng)目，2015年年初列為立法制定項(xiàng)目。
自2013年開始，市人大常委會(huì)城建環(huán)資工委、法工委，市法制辦、市環(huán)保局就大氣污染防治地方立法進(jìn)行了大量的調(diào)研和論證。市環(huán)保局充分聽取了社會(huì)各界以及法律專家的意見，并形成了《條例(草案)》。2015年5月，市法制辦開始介入有關(guān)立法工作，并組織聽取了市相關(guān)行政管理部門、縣(市)區(qū)人民政府等方面的意見。針對各方面提出的意見，市法制辦對《條例(草案)》進(jìn)行了修改、完善，并將有關(guān)重要事項(xiàng)提請市政府常務(wù)會(huì)議予以了明確。在此期間，市法制辦和環(huán)保局還就《條例(草案)》修訂有關(guān)事項(xiàng)與市人大城建環(huán)保委、市人大法工委進(jìn)行了多次溝通。8月3日，經(jīng)市政府常務(wù)會(huì)議討論通過，形成目前的《條例(草案)》。
三、《條例(草案)》主要問題的說明
(一)關(guān)于削減高污染燃料消費(fèi)總量(見第23條、第24條、第25條)
我市燃煤總量居高不下。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我市2011年-規(guī)上企業(yè)煤炭消費(fèi)量分別高達(dá)4327.36萬噸、4001.43萬噸、4234.6萬噸、3867.8萬噸。能源的大量消費(fèi)，特別是煤炭燃燒排放了大量的二氧化硫、氮氧化物、PM2.5等污染物。全市SO2、NOx排放總量歷年來位居省內(nèi)第一。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，控制能源消費(fèi)總量、推進(jìn)清潔能源替代是改善大氣環(huán)境質(zhì)量的根本措施�！稐l例(草案)》設(shè)定了有關(guān)防治措施：一是設(shè)定了實(shí)施燃煤消費(fèi)總量控制的規(guī)定，除提出我市合理控制能源消費(fèi)總量的總體要求外，要求有關(guān)部門制定和落實(shí)煤炭消費(fèi)總量削減目標(biāo)和控制措施，力爭到2017年實(shí)現(xiàn)全市非電煤炭消費(fèi)總量比2012年削減10%。二是規(guī)定除向區(qū)域集中供熱和熱電聯(lián)產(chǎn)、垃圾焚燒發(fā)電和生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目外，我市禁止新建、擴(kuò)建高污染燃料電廠;禁止新建、擴(kuò)建20蒸噸/小時(shí)【含】以下高污染燃料鍋爐;禁止自備熱力供應(yīng)站新建、擴(kuò)建配套發(fā)電機(jī)組。三是規(guī)定采取擴(kuò)大禁燃區(qū)范圍、禁止銷售高硫分高灰分燃煤、集中供熱和天然氣覆蓋地區(qū)禁建高污染燃料鍋爐、企業(yè)自備燃煤電廠機(jī)組達(dá)到重點(diǎn)地區(qū)特別排放限值要求等措施。
(二)關(guān)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和高污染行業(yè)淘汰(見第11條、第12條)
研究表明，我市工業(yè)污染排放PM2.5貢獻(xiàn)率約占到47%，包括工業(yè)鍋爐、電廠排放、工業(yè)生產(chǎn)過程等，為我市大氣PM2.5污染的主要來源。所以，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，逐步淘汰高污染、高耗能的產(chǎn)業(yè)是我市大氣污染防治的重要途徑，也是實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的必由之路。為此，《條例(草案)》專門規(guī)定了三個(gè)條款，具體包括以下措施：一是規(guī)定嚴(yán)格控制污染大氣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，禁止新建、改建、擴(kuò)建嚴(yán)重污染大氣的項(xiàng)目。要求市經(jīng)信委等部門應(yīng)當(dāng)逐步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，將排放大氣污染物的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目安排在工業(yè)園區(qū)內(nèi)。工業(yè)園區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，指導(dǎo)、監(jiān)督企業(yè)減少大氣污染物排放。二是規(guī)定要求市經(jīng)信委等部門制定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)規(guī)劃、大氣污染行業(yè)退出計(jì)劃和嚴(yán)重污染大氣環(huán)境的生產(chǎn)工藝、設(shè)備和產(chǎn)品的淘汰名錄，以減少污染存量。三是對新建污染項(xiàng)目加強(qiáng)準(zhǔn)入控制，要求項(xiàng)目排放量必須按照規(guī)定實(shí)施減量替代，以控制新建項(xiàng)目排污總量的增加。
(三)關(guān)于揮發(fā)性有機(jī)物污染防治(見第29條、第30條)
按照世界衛(wèi)生組織的定義，揮發(fā)性有機(jī)物是指在常溫下以蒸汽形式存在于空氣中的，沸點(diǎn)在50℃-260℃之間的各種有機(jī)物，如苯系物、氟利昂系列、石油烴化合物等。PM2.5包括一次顆粒物和二次顆粒物，揮發(fā)性有機(jī)物是形成二次顆粒物的氣態(tài)前體主要污染物。據(jù)分析，二次顆粒物對人體健康的危害更大。而我市煉油、化工以及造船業(yè)等行業(yè)產(chǎn)生的揮發(fā)性有機(jī)物，總量占到全省的一半左右，因此，加強(qiáng)揮發(fā)性有機(jī)物防治顯得尤為重要�？紤]到揮發(fā)性有機(jī)物種類繁多，涉及的行業(yè)、工藝眾多，排放差異大，《條例(草案)》采取了源頭預(yù)防和生產(chǎn)過程控制相結(jié)合的綜合性措施來防治揮發(fā)性有機(jī)物污染。一是加強(qiáng)源頭防治，鼓勵(lì)生產(chǎn)、使用低毒低揮發(fā)性有機(jī)物含量的原料和產(chǎn)品。二是要求有揮發(fā)性有機(jī)物排放的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)須在密閉的空間或設(shè)備中進(jìn)行，同時(shí)設(shè)置廢氣收集和處理系統(tǒng);三是要求石化等行業(yè)建立泄漏檢測與修復(fù)制度，有效防范和處置泄漏事故。
(四)關(guān)于機(jī)動(dòng)車船等移動(dòng)源的大氣污染防治(見第35條、第36條、第37條、第38條)
我市機(jī)動(dòng)車保有量持續(xù)增加，2013年我市機(jī)動(dòng)車保有量達(dá)204萬輛，排放產(chǎn)生的顆粒物及氮氧化物、有機(jī)污染物形成二次污染成為影響城市空氣質(zhì)量的主要因素之一。研究表明，我市機(jī)動(dòng)車船等移動(dòng)源污染物的排放對PM2.5的貢獻(xiàn)占比約為22%。為有效防治機(jī)動(dòng)車船對大氣環(huán)境的污染，我市于2011年1月1日起實(shí)施了《寧波市機(jī)動(dòng)車排氣污染防治管理辦法》，于3月1日起施行了《浙江省機(jī)動(dòng)車排氣污染防治條例》。近期，國家、省和我市又出臺(tái)了一系列有效政策，因此有必要將其納入地方性法規(guī)中加以固化。為此，《條例(草案)》為補(bǔ)充《省條例》的不足，結(jié)合寧波實(shí)際作了如下規(guī)定：一是推進(jìn)進(jìn)入寧波港區(qū)的船舶使用低硫油和采用岸基供電方式。寧波港內(nèi)的船舶如能使用低硫油，靠泊船舶采用岸基供電，將會(huì)明顯減少大氣污染物的排放，但目前低硫油生產(chǎn)儲(chǔ)備和岸基設(shè)施建設(shè)都處于探索階段，對此，《條例(草案)》只作了較原則的規(guī)定。二是授權(quán)市人民政府根據(jù)城市發(fā)展規(guī)模和大氣環(huán)境質(zhì)量狀況，采取相應(yīng)措施合理控制機(jī)動(dòng)車保有量，同時(shí)為規(guī)范政府行政行為，對出臺(tái)相關(guān)政策作了程序上的規(guī)定。三是規(guī)定我市提前執(zhí)行國家階段性機(jī)動(dòng)車、船舶和非道路移動(dòng)機(jī)械污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，提前供應(yīng)符合國家下一階段機(jī)動(dòng)車船排放標(biāo)準(zhǔn)的成品油，實(shí)施更嚴(yán)格的環(huán)保標(biāo)志管理等措施。四是規(guī)定本市實(shí)施機(jī)動(dòng)車環(huán)保檢驗(yàn)合格標(biāo)志制度和高污染機(jī)動(dòng)車限行措施。2013年8月份以來，我市實(shí)施并不斷強(qiáng)化高污染機(jī)動(dòng)車區(qū)域限行措施，在淘汰8.3萬輛高污染機(jī)動(dòng)車方面發(fā)揮了積極作用。本次修訂將高污染機(jī)動(dòng)車限行措施上升為法規(guī)規(guī)范。
(五)關(guān)于環(huán)境信息發(fā)布的問題(見第18條、第20條、第21條)
環(huán)境信息公開是保障公眾環(huán)境知情權(quán)的基本手段和公眾監(jiān)督機(jī)制的重要內(nèi)容。《條例(草案)》從政府和企業(yè)兩個(gè)層面對環(huán)境信息發(fā)布作了規(guī)范。一是明確政府信息發(fā)布責(zé)任。要求市和縣(市)區(qū)人民政府統(tǒng)一發(fā)布本轄區(qū)內(nèi)的大氣環(huán)境質(zhì)量信息，定期公布重點(diǎn)監(jiān)管單位的監(jiān)督監(jiān)測信息。二是推進(jìn)企業(yè)環(huán)境信息公開。規(guī)定大氣污染物排放重點(diǎn)監(jiān)管單位應(yīng)當(dāng)定期主動(dòng)發(fā)布企業(yè)排污信息。三是規(guī)定環(huán)境保護(hù)主管部門將企業(yè)環(huán)境違法信息記入企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，定期向社會(huì)公布違法者名單。通過建立企業(yè)環(huán)境信息發(fā)布制度，一方面可對企業(yè)排污行為進(jìn)行約束，另一方面也為公眾參與和監(jiān)督環(huán)保工作提供制度保障。
(六)關(guān)于大氣污染的執(zhí)法監(jiān)管(見第64條、第65條、第66條)
目前，環(huán)保領(lǐng)域普遍存在違法成本低、執(zhí)法成本高以及執(zhí)法難的問題。由于違法成本低，一些企業(yè)寧可違法被罰，也不愿意采取大氣污染防治措施。為了提高執(zhí)法效率，加大懲處力度，《條例(草案)》規(guī)定了以下措施：一是規(guī)定對超標(biāo)和超總量排放、無排污許可證排放、開啟煙氣旁路排放、不正常使用廢氣處理設(shè)施排放、發(fā)生管道泄漏不及時(shí)修復(fù)排放等違法排放行為實(shí)施按日計(jì)罰。二是規(guī)定對被政府停業(yè)關(guān)閉和被環(huán)保部門停產(chǎn)整治的企業(yè)，實(shí)施停電停水措施。對少數(shù)違法單位拒不執(zhí)行停產(chǎn)決定的情形，目前政府及環(huán)保部門缺乏有效的制約措施，需要相關(guān)部門予以配合方能真正實(shí)現(xiàn)停產(chǎn)。為此，《條例(草案)》規(guī)定了停電、停水措施。三是規(guī)定對未經(jīng)環(huán)評(píng)審批違法建設(shè)或違法生產(chǎn)拒不停建或停產(chǎn)、未取得排污許可違法排污拒不停止排污、拒絕監(jiān)管部門現(xiàn)場檢查或調(diào)查、損毀監(jiān)測設(shè)施或偽造銷毀監(jiān)測數(shù)據(jù)證據(jù)、采取規(guī)避監(jiān)管方式排污、延誤最佳處置時(shí)機(jī)導(dǎo)致環(huán)境污染或者污染擴(kuò)大、拒不配合當(dāng)?shù)卣扇≈匚廴咎鞖鈶?yīng)急響應(yīng)措施等行為移送公安機(jī)關(guān)依法處理。
四、其它情況說明
鑒于目前上位法以及我市行政體制改革新政策及新方案【全文】尚未出臺(tái)，本條例是在尊重現(xiàn)有法律和行政體制的前提下對我市負(fù)有大氣環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門職責(zé)作原則性的規(guī)定。但現(xiàn)有的大氣污染防治監(jiān)管體制暴露出主體不明、責(zé)任不清等諸多問題，難以有效形成大氣污染防治的合力。建議在上位法出臺(tái)和我市行政體制改革新政策及新方案【全文】明確后，在權(quán)限容許的情況下，對我市負(fù)有大氣環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門職責(zé)再作合理的調(diào)整和進(jìn)一步細(xì)化。
